Проблемы оспаривания неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов
Источник: "Закон", №12, 2007.
Иван Риммович Медведев - юрист
Проблемы оспаривания неопубликованных
(незарегистрированных)
нормативных правовых актов
В последнее время особенную актуальность приобрела проблема, связанная с большим количеством нормативного материала федеральных органов исполнительной власти, в процессе принятия которого не были полностью соблюдены предъявляемые к нему требования. Речь идет о нормативных правовых актах, применяемых всеми госорганами, но не прошедших регистрацию в Министерстве юстиции РФ либо не опубликованных официально или же не соответствующих обоим указанным признакам.
На практике часто возникает ситуация, когда министерство (ведомство) готовит сборники нормативных актов, которые подлежат обязательному применению его сотрудниками и служащими, и рассылает их в свои территориальные подразделения. Не всегда содержащиеся в них документы поступают на регистрацию в соответствующий департамент Министерства юстиции РФ или публикуются в иных, чем разосланные сборники, изданиях. Тем не менее в своей ежедневной деятельности этими актами руководствуются, а на основе их норм принимаются решения в отношении граждан. Сюда относятся, к примеру, многочисленные приказы, инструкции и тому подобные документы руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Конституция РФ (ч. 3 ст. 15) закрепила положение, согласно которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Соответственно применение исследуемых нами актов в отношении граждан незаконно и является основанием для обращения в суд. Возникают вопросы: какой способ защиты необходимо выбрать и в каком порядке должны восстанавливаться нарушенные права?
Еще в период действия ГПК РСФСР 1964 г. Верховный Суд РФ (далее - ВС РФ) во многих случаях занимал однозначную и, по нашему мнению, единственно верную позицию: исходя из федерального уровня правового регулирования гражданам следует обращаться в ВС РФ с заявлением о признании данного акта незаконным (недействующим) со дня его издания. Так, в достаточно известном среди специалистов "деле Проходцева" заявитель обратился в ВС РФ с требованиями о признании незаконными (недействующими) ряда приказов министра обороны РФ, сославшись на то, что они носят нормативный характер и затрагивают его права и свободы, но не прошли государственную регистрацию и не опубликованы для всеобщего сведения*(1).
ВС РФ указал, что в силу действовавшего на время издания оспариваемых приказов п. 1 Указа Президента от 21.01.1993 N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления РФ" нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права и свободы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г., не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в законную силу*(2). В последующем практически тождественные положения были закреплены и в п. 10 Указа Президента от 23.05.1996 N 763 с дополнением относительно того, что на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Как установил ВС РФ, оспариваемые заявителем приказы министра обороны РФ действительно государственную регистрацию в Министерстве юстиции не прошли и не были опубликованы для всеобщего сведения, но, несмотря на это, направлены для исполнения в войсковые части и подведомственные Министерству обороны РФ организации. Как мы писали выше, в органах исполнительной власти такая практика очень распространена. С учетом этих обстоятельств данные приказы были признаны незаконными (недействующими) со дня их издания. При этом ВС РФ указал, что выбранный заявителем способ защиты своих прав законодательству не противоречит.
Таким образом, ВС РФ правильно разрешил проблему по существу - акт является по своей сути нормативным, подсудным ВС РФ, исходя из уровня органа, его принявшего, и должен быть признан незаконным, в том числе во избежание дальнейших нарушений прав граждан. Более того, за два месяца до принятия проекта ГПК РФ во втором чтении ВС РФ утвердил Постановление, которое вносило идентичные изменения в два уже действующих разъяснения ВС РФ*(3). ВС РФ указал, что если правовой акт издан органом или должностным лицом при отсутствии соответствующих полномочий или не был опубликован для всеобщего сведения либо не был зарегистрирован, когда опубликование или государственная регистрация являлись обязательными, то такой акт признается недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания (со ссылками на ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и п. 10 Указа Президента РФ N 763).
Наряду с изложенной моделью рассмотрения подобных заявлений, ВС РФ допускал и противоположное толкование норм ГПК РСФСР, согласно которому гражданам отказывали в принятии подобных заявлений и жалоб по мотивам неподсудности дела данному суду (п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР). Как можно заметить, о единстве судебной практики в то время, к сожалению, говорить было нельзя*(4).
После вступления в силу ГПК РФ 2002 г. ВС РФ полностью воспринял последнюю точку зрения, начав возвращать гражданам все аналогичные заявления со ссылкой на их неподсудность, причем с аргументацией относительно того же Указа Президента РФ N 763. Раз неопубликованный акт "не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений", он сам по себе не влечет правовых последствий, не является нормативным, подлежит оспариванию лишь как действие органа государственной власти, и не в порядке главы 24 ГПК РФ, а по главе 25 ГПК РФ в районном суде. Возвращение заявлений гражданам при этом не было "санкционировано" каким-либо постановлением Пленума ВС РФ, а только появилось в ответах на вопросы -документе с непонятным юридическим статусом*(5). Кроме этого, модель открыто поддерживается в печати некоторыми специалистами и судьями (В.М. Жуйков, С. Потапенко и др.)*(6).
Совершенно ясно, что оспаривание нормативного правового акта в порядке гл. 24 ГПК РФ и оспаривание решений и действий в порядке гл. 25 ГПК РФ являются абсолютно разными по своей сущности способами судебной защиты. В соответствии с ч. 3, 4 ст. 253 ГПК РФ решение суда влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Это решение не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Иными словами, в результате производства в порядке гл. 24 ГПК РФ решение суда по каждому конкретному случаю обеспечивает эффективное восстановление всех прав, которые уже нарушены, а также тех, которые могут быть нарушены в будущем.
В отличие от этого производство по гл. 25 ГПК РФ никоим образом не влияет на предотвращение аналогичных нарушений и считается мерой не комплексного, а точечного характера. Вполне может сложиться ситуация, при которой руководитель федерального органа исполнительной власти негласно предпишет своим служащим вообще отказаться от государственной регистрации некоторых нормативных актов. Незаконные по своей форме акты будут применяться, что хотя и повлечет вал обращений в суды, но ситуацию не исправит.
В связи с этим вопрос был поставлен на рассмотрение Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ), по результатам которого принято крайне важное Определение, выявляющее конституционно-правовой смысл ст. 251 ГПК РФ. Как указал КС РФ, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказа ВС РФ в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы.
Мотивировалась данная позиция в том числе и тем, что суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке. Они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим и в каждом конкретном случае реально обеспечивать восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции РФ*(7).
По сути, КС РФ разрешил вопрос совершенно четко и теоретически наиболее верно. Выглядит странно, когда, к примеру, два абсолютно одинаковых акта, применяемых "на местах" синхронно, один из которых зарегистрирован, а второй нет, обжалуются в различном порядке. Более того, должна иметь место соразмерность средств защиты. Если нормативный правовой акт принимало должностное лицо самого высокого уровня (например, министр обороны), то и рассматривать его незаконность по первой инстанции должен соответствующий суд - ВС РФ. Иное противоречит идеям подсудности, заложенным в ГПК РФ.
Выявленный в указанном Определении конституционно-правовой смысл является общеобязательным и исключает любое иное истолкование в правоприменительной практике. Тем не менее в настоящее время продолжает сохраняться ситуация с возвращением заявлений об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов ВС РФ. Поэтому выражаемые отдельными юристами вполне обоснованные восторги по поводу Определения КС РФ несколько преждевременны*(8).
Вслед за Особым мнением по Определению КС РФ N 58-О, высказанным известным процессуалистом Г.К. Жилиным, должностные лица ВС РФ на страницах некоторых изданий подвергли его жесткой критике и высказали сомнения в необходимости его применения в практике. Так, А.И. Федин полагает, что акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции РФ или не опубликованные в установленном порядке, неподсудны ВС РФ и не могут быть рассмотрены им в качестве суда первой инстанции в порядке нормоконтроля (гл. 24 ГПК РФ)*(9). Данная позиция проводится Фединым и в судебных решениях, вынесенных Кассационной коллегией Верховного Суда РФ в составе под его председательством*(10). Подобное высказывание фигурирует и в двух других его статьях в юридической газете, где приветствуется отмеченная судебная практика.
Им указано: "Каким образом КС РФ удалось обнаружить, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает возвращение заявления о признании не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке акта противоречащим закону (п. 1 Определения N 58-О), совершенно непонятно... Какой же смысл признавать их недействующими, если они по существу являются по формальным основаниям недействительными со дня их издания?.." В работах допускаются и иные сомнения в необходимости исполнять Определение КС РФ*(11).
Помимо того что данная критика несколько сомнительна с точки зрения соблюдения предписаний специальной отрасли законодательства, регулирующей деятельность лиц, занимающих должность судьи, она, по сути, направлена на то, чтобы любые подобные заявления граждан, поданные в ВС РФ, продолжали возвращаться*(12).
Разберем исследуемый материал на конкретном примере из собственной практики автора. С. обратился в Мещанский районный суд с заявлением об оспаривании действий работников военного комиссариата г. Москвы. Решением Мещанского районного суда, подтвержденным Московским городским судом, его заявление оставлено без удовлетворения*(13). При вынесении решений суды руководствовались приказом министра обороны РФ от 23.05.1999 N 225 "О введении в действие денежных аттестатов военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и по призыву", а также Инструкцией о порядке выдачи денежных аттестатов военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и по призыву, утвержденной данным приказом (в редакции приказа МО РФ от 16.06.2005 N 242)*(14). Хотя данный акт применению не подлежал, поскольку не зарегистрирован в установленном порядке и не опубликован для всеобщего сведения, он был применен судами именно как нормативный, поскольку является нормативным по своему содержанию.
