В российском законе отсутствует легальное определение термина "нормативный правовой акт". Как разъяснил ВС РФ, под ним понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом*(15). Указанная дефиниция в смысле, приданном ей судами общей юрисдикции г. Москвы, дает понять, что процесс издания нормативного акта оканчивается в пределах того ведомства, в компетенции которого оно находится. Опубликование и регистрация не относятся, таким образом, собственно к процессу издания нормативного правового акта. Он уже издан, а впоследствии отправляется (или, как в нашем случае, не отправляется) на опубликование и регистрацию.
В связи с этим С. обратился в ВС РФ с заявлением о признании данного приказа недействующим со дня принятия. К заявлению были приложены решения нижестоящих судов, применивших данный акт как нормативный. Определением ВС РФ заявление С. было возвращено со ссылками на уже упоминавшийся Указ Президента N 763*(16). Кроме этого, С. было предложено обратиться с указанным заявлением в федеральный суд общей юрисдикции по правилам гл. 25 ГПК РФ. Как мы можем заметить, здесь судья проигнорировал тот факт, что С. первоначально обратился именно в районный суд.
Определение было обжаловано в порядке ст. 371 ГПК РФ (право обжалования определений суда первой инстанции) в Кассационную коллегию ВС РФ. В судебном заседании С, а также его представители (в том числе автор настоящей статьи) ссылались на практику ВС РФ, а также Определение КС РФ N 58-0. Однако частная жалоба была оставлена без удовлетворения*(17). Чем же мотивировал свою позицию ВС РФ?
Во-первых, коллегия судей согласилась с мнением Федина о том, что положения ст. 24-27 и 251 ГПК РФ по рассматриваемому вопросу Конституционным Судом РФ не признаны не соответствующими Конституции РФ. Действительно, указанное нами Определение КС РФ считает эти нормы именно соответствующими Конституции РФ, поскольку они не предусматривают возвращения заявления о подаче незарегистрированного нормативного правового акта. Поэтому данные положения ГПК РФ становятся неконституционными, только когда ВС РФ возвращает гражданам их заявления.
"О судебном решении" суду следует учитывать лишь постановления КС РФ о толковании положений Конституции РФ, подлежащих применению в данном деле, и о признании соответствующими либо не соответствующими Конституции РФ определенных нормативных правовых актов, на которых стороны основывают свои требования или возражения. Определения КС РФ в данном разъяснении не были упомянуты, поэтому их согласно позиции Кассационной коллегии ВС РФ можно не учитывать.
Данный довод, по нашему мнению, является несостоятельным. Статья 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" указывает, что решение КС РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами*(18). Это относится ко всем решениям КС РФ, во всяком случае, к их резолютивной части, независимо от того, какие нормы содержатся в разъяснениях Пленума ВС РФ.
Наконец, в-третьих, самый сильный аргумент: как пишет Федин, необходимости в прекращении действия юридически недействующего акта не имеется. Нормативный акт, который не опубликован, нарушает требования Указа Президента РФ N 763 и является недействующим сам по себе. Его поддерживает С.В. Никитин: "Подобные документы, несмотря на то что они имеют нормативный характер, нет необходимости признавать недействующими с использованием специальной процедуры судебного оспаривания нормативных актов, поскольку их юридическая ничтожность очевидна"*(19).
Данное мнение хотя выглядит верным, имеет гораздо более тяжелые последствия, чем его авторы себе представляют. Мы считаем необходимым указать на то, что в результате подобного подхода в судебной практике создаются два параллельных режима, неидентичных для обращающихся в суд граждан.
Во-вторых, в судебном акте указано, что согласно п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 19.12.2003 N 23
Первый режим - как в нашем примере - гражданам отказывается в рассмотрении заявления в порядке гл. 24 ГПК РФ в ВС РФ, их отсылают в суд первой инстанции соответствующего уровня (районный или гарнизонный) для обжалования не самого акта, а действия, совершенного на его основе. Второй режим возникает в связи с существованием обязанности суда проверять формальные и содержательные признаки нормативного правового акта уже в судебном заседании. И если таковые отсутствуют, акт признается недействующим. Ученые и практики считают это бесспорным. Проиллюстрируем сказанное следующим.
В своем же особом мнении к указанному Определению КС РФ, Жилин, считающий его неправильным, тем не менее допускает следующее высказывание: "Не вызывает сомнения, что, если при рассмотрении подобного дела выявится, что обжалуемый акт, который содержит нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан, не прошел государственную регистрацию и не опубликован в установленном порядке, суд обязан признать этот акт недействующим"*(20). Это же прослеживается в последних разъяснениях ВС РФ - снова и снова подчеркивается как обязанность суда при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов проверять порядок его принятия с точки зрения формальных требований, так и признавать акт недействующим при их нарушении.
Например, на вопрос: "Подлежит ли рассмотрению в порядке гл. 24 ГПК РФ заявление о признании недействующим нормативного правового акта, подписанного неуправомоченным лицом?", ВС РФ дан следующий ответ. Раз нормативный правовой акт должен быть издан в определенном законом порядке, суд проверяет, соблюдены ли правила его принятия. Установление наличия полномочий лица на подписание нормативного правового акта является составной частью процедуры проверки его законности. Если правовой акт имеет все признаки, характерные для нормативного правового акта, то в случае его оспаривания он должен рассматриваться в порядке гл. 24 ГПК РФ. Однако установленное в ходе судебного разбирательства несоблюдение надлежащего порядка подписания данного акта будет являться для суда основанием для признания его недействующим*(21).
В другом разъяснении ВС РФ указал, что ответ на вопрос о том, является ли правовой акт нормативным, определяется как его формой, так и содержанием. Установленное в ходе судебного разбирательства в порядке гл. 24 ГПК РФ несоблюдение надлежащего порядка издания данного акта будет являться для суда основанием для признания его недействующим. Акт должен содержать конкретные нормы, которые являются обязательными для исполнения; компетентный орган, имеющий право на его издание; принят в пределах компетенции органа, затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц. Тогда этот акт является нормативным правовым актом*(22).
Из изложенного следует, что хотя подобного рода акты также являются, "по А.И. Федину", недействующими сами по себе, однако ВС РФ настоятельно рекомендует признавать их недействующими, по всей видимости вследствие изложенных нами доводов. Тогда одни граждане получают защиту в ВС РФ и ряд неопубликованных нормативных актов признается недействующим, а вторые - нет, и целая группа неопубликованных актов продолжает применяться. Такое положение нарушает конституционные принципы равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ) вследствие создания двух режимов рассмотрения дел по заявлениям граждан об оспаривании нормативных правовых актов.
По мнению автора, подобная процессуальная политика ВС РФ провоцирует заявителей на сообщение недостоверных сведений, на что указывалось и рассматривавшему указанное нами дело составу судей. Известно, что требования опубликования проверяются на этапе приема заявления не всегда. Если лицо указало, что акт опубликован и зарегистрирован, хотя в действительности так не было, и приложило некую распечатку из справочной правовой системы (сведения о документе от другого нормативного акта), не исключено, что заявление примут и не будут делать специальный запрос в орган, его принявший, и Департамент законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов Министерства юстиции РФ. Во всяком случае, такое допущение делалось.
Уже в судебном заседании заявитель ходатайствует об изменении основания вследствие допущенной ошибки - например, помощник его адвоката приложил не тот материал, когда готовил документы. Суду сообщается, что оспариваемый акт в действительности не опубликован. Что делать? Исходя из рассмотренных нами разъяснений ВС РФ такие ситуации подпадают под выявленные в судебном заседании пороки формы нормативного акта, поэтому ВС РФ обязан признать данный акт незаконным и недействующим со дня издания.
В общем это касается не только изменения основания заявления. Сюда относятся все случаи, когда заявлению об оспаривании неопубликованного нормативного акта по каким-либо причинам удалось успешно миновать стадию принятия заявления к производству (скажем, простая невнимательность судьи и т.п.). И тогда получается, что существует путь, позволяющий в определенных случаях добиться рассмотрения дела именно в ВС РФ с заранее запрограммированным успешным результатом, тогда как большая часть граждан будет вынуждена пытаться "выиграть" дело в порядке другой главы ГПК РФ в суде первой инстанции.
Мы можем с уверенностью говорить о том, что создан двойственный правовой режим, когда одни и те же нормы ГПК РФ применяются ВС РФ по-разному. Интересно, что такая "амбивалентная" трактовка допускается и в документе, представлявшемся на рассмотрение в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В проекте Постановления Пленума ВС РФ "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" в качестве основания для отказа в принятии заявления (п. 12 проекта) приводится "невступление акта в силу" (сюда относится, как мы помним, и мнение о том, что неопубликованные акты не могут вступить в силу)*(23). Далее в этом пункте следует общая, критикуемая нами фраза: такие акты не порождают правовых последствий, вследствие чего не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель в указанном случае вправе оспорить в суд решения (действия, бездействия) в порядке соответствующей главы ГПК РФ.
Однако в п. 18 проекта ясно подчеркнуто: "Приступив к рассмотрению дела по существу, суду надлежит исследовать следующие обстоятельства: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму, в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; порядок принятия нормативных правовых актов; правила введения нормативных правовых актов в действие. Если судом будет установлено, что при издании оспариваемого акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из указанных выше положений, соблюдение которых является обязательным при принятии нормативных правовых актов, заявление подлежит удовлетворению без исследования вопроса о соответствии содержания данного акта или его части положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу".
Таким образом, раз составители проекта все равно считают суд обязанным проверять формальные признаки, которым должен соответствовать нормативный правовой акт, не только при принятии заявления к производству, но и при его рассмотрении по существу, это снова свидетельствует о двойственном правовом режиме. Если, к примеру, акт был опубликован, но лицо, его издавшее, вышло за пределы своей компетенции, то заявление автоматически подлежит удовлетворению, а "и так недействующий акт" признается недействующим.
