Это влечет за собой судебную практику, когда по каким-то неизвестным причинам только некоторые заявления об оспаривании неопубликованных нормативных правовых актов все же принимаются ВС РФ к своему производству, а сами акты признаются недействующими. Так, по одному из дел ВС РФ рассмотрел заявления об оспаривании не опубликованных и не зарегистрированных в установленном порядке нормативных правовых актов, в том числе приказа Госкомрыбо-ловства РФ 2002 г., указав, что они размещены в справочных информационных системах*(24). Приказ был признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. При этом суд отметил: "Нормативный правовой акт должен издаваться в соответствии с требованиями действующего законодательства, что выполнено не было, поэтому такой акт не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и является недействующим". Иными словами, он вроде как "является недействующим" и тем не менее дополнительно признается недействующим.
С точки зрения означенного ВС РФ в практике по иным делам подхода непонятно, каким образом заявление в этой части было вообще принято к производству. Раз акт не был опубликован, он не мог "влечь правовых последствий", поэтому его следовало обжаловать (по политике ВС РФ) в порядке гл. 25 ГПК РФ. Однако заявление рассмотрели по существу. Как мы видим, именно здесь применен двойной стандарт, что совершенно недопустимо. Кроме этого, изданный с нарушением порядка приказ Госкомрыболовства РФ был признан ВС РФ недействующим не со дня издания, а лишь со дня вступления решения суда в законную силу. В данном случае получилось, что неопубликованный приказ (который "и так юридически ничтожен") был законным с момента его принятия до момента вступления решения суда в законную силу и стал незаконным только после такового, что юридически неверно.
В науке подобное применение норм ГПК РФ рядом ученых характеризуется как "приводящее к нелепым ситуациям", "сомнительное" и "не согласующееся с процессуальным законом"; по сути, ВС РФ использует, по меткому выражению А.Т. Боннера, искусственный и не основанный на законе прием, направленный на разгрузку от количества дел*(25). Верно указывает Д.Н. Бахрах, что нарушение порядка принятия и вступления актов в силу не лишает акты качеств нормативности. Принятый с нарушением соответствующей процедуры нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Он будет фактически действовать, пока в установленном законом порядке его не отменят (признают недействующим)*(26). Однако ВС РФ вопреки логике считает, что правовой акт центрального федерального органа исполнительной власти, нарушающий права граждан и к тому же с изъянами в порядке его принятия (совершенно незаконный и порождающий целую совокупность нарушений), не может быть оспорен в
ВС РФ как нормативный акт. Думается, что такой подход непозволителен.
Еще один небольшой вопрос - требование опубликования. Из смысла ГПК РФ (ч. 6 ст. 251) следует, что условием обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта является необходимость приобщения к заявлению копии самого акта с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. В связи с этим С.В. Никитин однозначно утверждал о том, что "в случае непредставления таких доказательств судья оставляет заявление в порядке ст. 136 ГПК РФ без движения и дает заявителю срок на исправление недостатков. Если в установленный срок доказательства вступления в силу нормативного акта не будут представлены, судья возвращает заявление об оспаривании нормативного акта. В случае если судья будет располагать достаточными данными о том, что нормативный акт принят в нарушение установленного порядка, официально не опубликован и соответственно не вступил в силу, он должен отказать в принятии заявления в соответствии с п. 1 ст. 134 ГПК РФ либо прекратить производство по делу на основании ч. 1 ст. 220 ГПК РФ"*(27).
По нашему мнению, требование опубликования и последствия его несоблюдения, указанные Никитиным и применяемые ВС РФ, недействительны в том смысле, в каком следует понимать ст. 251 ГПК РФ в свете обозначенного нами Определения КС РФ N 58-О. Кроме этого, интересно, что в своей практике ВС РФ нередко считает обнародованными для всеобщего сведения те акты, которые включены в справочные правовые системы ("КонсультантПлюс", "Гарант", "Кодекс" и т.п.), поскольку это делает их общедоступными для неопределенного круга лиц*(28). Нисколько не одобряя данную практику, так как размещение не отменяет требование официального опубликования, отметим, что не всегда федеральный орган исполнительной власти устанавливал, в каком именно органе должны быть опубликованы все виды его нормативных актов. По нашему мнению, в таком случае для принятия заявления к производству ВС РФ действительно должно быть достаточно размещения акта в базе "КонсультантПлюс", размещенной на интернет-сайте www.consultant.ru. Правовой сервер "КонсультантПлюс" имеет свидетельство о регистрации как средство массовой информации (выдано Министерством РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций) и является электронным периодическим изданием, распространяющимся на территории РФ, стран СНГ и зарубежных стран*(29). В базу, находящуюся на сайте СМИ, включено и большинство неопубликованных, но оспариваемых гражданами актов федеральных органов исполнительной власти, считающимися неподсудными ВС РФ. Поэтому акты, размещенные там, можно считать опубликованными в СМИ.
Подводя итог рассмотренным нами вопросам, отметим следующее.
Отсылая заявителей оспаривать не нормативный акт, а действия по гл. 25 ГПК РФ в районном суде, ВС РФ противоречит сам себе, предлагая им (цитируем исследуемое нами Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 19.06.2007 по делу N КАС07-319) "поставить вопрос о прекращении действия оспариваемого акта". Зачем же ставить вопрос "о прекращении действия оспариваемого акта", если, по мнению ВС РФ, он и так является недействующим. Думается, что здесь заметно очевидное противоречие, которое невозможно устранить при двойственной политике рассмотрения заявлений в порядке гл. 24 ГПК РФ, проводящейся в настоящее время.
Практика возвращения ВС РФ гражданам заявлений об оспаривании неопубликованных нормативных правовых актов с предложением обратиться в районный суд с иными требованиями и в ином порядке ломает запрограммированную в ГПК РФ систему рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений. Нормативный акт и действие, основанное на нем, не имеют между собой ничего общего. Подавая заявление в ВС РФ, заявитель рассчитывает, что неопубликованный акт довольно быстро будет признан недействующим вследствие несоблюдения предписанной для него формы. ВС РФ же предлагает гражданам оспорить не незаконную форму акта, а действие должностного лица. Последнее вообще может быть, как в рассмотренном нами случае, сочтенным законным нижестоящими судами. Угрожает защите прав и трехмесячный срок, установленный ст. 256 ГПК РФ для обращения в суд в порядке гл. 25 ГПК РФ, но отсутствующий в гл. 24 ГПК РФ*(30).
Мнения процессуалистов о том, что неопубликованный акт и так является недействующим, опровергаются Определением КС РФ N 58-О. Тем более что механизм правового регулирования предписывает во многих случаях необходимость обращения в суд для признания незаконным чего-либо, что и так является незаконным. Например, согласно положениям Гражданского кодекса РФ недействительная сделка является таковой уже с момента ее совершения (п. 1 ст. 167). Пользуясь этой логикой, можно сказать, что обращаться в суд с соответствующим требованием тогда не нужно. Однако это же нонсенс. Точно так же выглядит и позиция о "недействительности" неопубликованных правовых актов. Да, безусловно, они теоретически такими являются, но без соответствующего решения суда, причем именно ВС РФ - продолжают находиться в правовом поле и нарушать права граждан.
Мы, вслед за КС РФ, повторяем - единственный реальный способ восстановления нарушенных применением неопубликованных нормативных правовых актов прав граждан - рассмотрение их заявлений в порядке гл. 24 ГПК РФ в ВС РФ. Все остальные "рекомендации" обратиться в суд первой инстанции с требованиями по гл. 25 ГПК РФ выглядят надуманными и фактически невероятными для осуществления. К примеру, Никитин советует заявителям подавать подобные жалобы по правилам гл. 25 ГПК РФ в районный суд, который выносит решение, "подтверждающее факт юридической ничтожности принятого документа и обязывает соответствующий орган или должностное лицо совершить действия, исключающие применение незаконного правового акта: официально отозвать документ из нижестоящих организаций, дать публичное объявление о недействительности акта и т.д. Кроме того, гражданин вправе потребовать возмещения вреда, причиненного изданием незаконного акта в порядке ст. 16 и 1069 ГК РФ*(31).
Автору неизвестна успешная практика подобных обращений, равно как не приводит ни одного такого примера (когда судья районного суда обязал, скажем, федерального министра "отозвать документ") и сам Никитин. Неясно, как будет обеспечиваться исполнение такого решения. По нашему мнению, Никитин забывает и о том, что обжаловаться по смыслу разъяснений ВС РФ здесь должно не "действие, исключающее применение незаконного акта", а действие конкретного должностного лица, применившего незаконный акт и тем самым нарушившего право гражданина. Поэтому и суд не будет обязан предписывать что-либо органу власти. Как максимум может быть вынесено частное определение в адрес конкретного лица, что малоэффективно. Наконец, процессуально просто неэкономично заставлять заявителя сначала ожидать незаконного отказа в ВС РФ (так как не всегда ясно - нормативный акт или нет), затем обращаться в районный суд, где еще не факт, что его заявление будет безусловно удовлетворено, а после инициировать новый процесс по ст. 1069 ГК РФ. Это излишне громоздкая схема. Вместо 100%-ного удовлетворения своего заявления по гл. 24 ГПК РФ в ВС РФ гражданин получает непредсказуемое и непрогнозируемое разбирательство по гл. 25 ГПК РФ в районном суде. Нельзя забывать и о том, что, как отмечает С.Д. Хазанов, речь идет об актах федеральных органов государственной власти, и не каждый районный судья решится посчитать их незаконными*(32).
Интересное критическое замечание делает и М.Г. Власова. Она пишет, что на практике может сложиться такая ситуация, когда один и тот же неопубликованный нормативный акт - в соответствии с правилом об альтернативной подсудности (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ) - будет обжалован в различных районных судах с вынесением противоположных по своему содержанию решений. Да и сама гл. 25 ГПК РФ, безусловно, не учитывает нормативного характера подобных правовых актов, что неизбежно породит правоприменительную неразбериху при рассмотрении данной категории дел. Конституция РФ не связывает нормативность правового акта с его официальным опубликованием. Такие правовые акты должны рассматриваться по тем же правилам, что и нормативные акты, отвечающие требованиям закона о порядке их принятия и опубликования. Нарушение же такого порядка должно являться основанием для признания этого акта недействующим со дня принятия. Это можно рассматривать как рычаг, позволяющий суду в случае необходимости воздействовать на власть*(33).
Наконец, в практике многочисленны случаи обращения заявителей в порядке гл. 25 ГПК РФ, когда даже положительные решения судов не исполняются федеральными министрами более четырех лет*(34). При этом нормативные акты продолжают применяться, в том числе в отношении тех, кто не обратился в суд, а у судов отсутствуют какие-либо эффективные средства пресечения подобной политики. Думается, это следует учитывать. Потому что при разбирательстве дела по гл. 25 ГПК РФ гражданская процессуальная форма не справляется с поставленной перед судебной властью задачей осуществления нормоконтроля, защиты прав граждан от недействующих нормативных правовых актов*(35).
Таким образом, мы можем сделать вывод, что единственным разумным, теоретически обусловленным способом эффективного восстановления прав граждан, нарушенных применением в отношении их неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, является обращение только в Верховный Суд РФ с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке гл. 24 ГПК РФ. При этом ВС РФ обязан как принять заявление к своему производству, так и вынести решение об удовлетворении данного требования без исследования иных обстоятельств по делу.
И.Р. Медведев,
юрист
"Закон", N 12, декабрь 2007 г.
?????????????????????????????????????????????????????????????????????????
*(1) Решение ВС РФ от 22.08.1997 N ГКПИ97-319. Документ не опубликован.
*(2) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 4. Ст. 301.
*(3) Постановление Пленума ВС РФ от 24.04.2002 N 8 "О внесении изменений и дополнений в некоторые Постановления Пленума ВС РФ" // ВВС РФ. 2002. N 6. С. 1. Утратило силу вследствие подп. 2 п. "а" Постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 // ВВС РФ. 2003. N 3. С. 2.
*(4) Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 120-121; Зайцев В.Ю. Некоторые вопросы судебной практики по делам об оспаривании правовых актов // ВВС РФ. 2001. N 3. С. 20; Комментарий к ГПК РФ (постатейный) / под ред. В.М. Жуйкова, М.К Треушникова. М., 2007 (автор комментария к гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" - В.М. Жуйков).
*(5) Обзор судебной практики ВС РФ за III квартал 2003 г. (Утвержден Президиумом ВС РФ 3 и 24 декабря 2003 г.) // ВВС РФ. 2004. N 3. С. 21.
*(6) Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17; Курбатов А.Я. Оспаривание актов нормативного характера // Хозяйство и право. 2004. N 9. С. 131; Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. N 6.
*(7) Определение КС РФ от 02.03.2006 N 58-О "По жалобе гражданина Смердова С.Д. на нарушение его конституци-онныхправ частью 1 статьи 251 ГПК РФ" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4. С. 48-49. Аналогично: Определение КС РФ от 02.11.2006 N 537-О "По жалобе ООО "Новгородский филиал "Содружество" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3 КоАП РФ" // Вестник КС РФ. 2007. N 2. С. 77-78.
*(8) Котова А. Не опубликован, но оспорим // ЭЖ-Юрист. 2006. N 33. С. 8.
*(9) Председатель Кассационной коллегии ВС РФ. См.: Научно-практическое пособие по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений / под ред. П.П. Серкова. М., 2006. С. 35-36, 49, 53-55 (автор разъяснения применения норм гл. 24 ГПК РФ - А.И. Федин). Пособие адресовано профессиональным судьям и воспринимается ими в качестве ориентира для рассмотрения дел подобных категорий.
*(10) См., напр.: Определение ВС РФ от 01.12.2005 N КАС05-551 и др.
*(11) См.: Федин А.И. Права не нарушены - обжалование невозможно // ЭЖ-Юрист. 2006. N 47. С. 7; Он же. Выбор способов судебной защиты // ЭЖ-Юрист. 2007. N 1. С. 8.
*(12) Например, в соответствии с п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 31.05.2007 N 27 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности" (ВВС РФ. 2007. N 8. С. 3) судья не вправе делать публичные заявления и комментировать судебные решения. Данные положения являются конкретизацией п. 1 ст. 6 Кодекса судейской этики (утв. VI Всероссийским съездом судей 02.12.2004), гласящего, что судья не вправе делать публичные заявления, комментировать судебные решения, публично подвергать сомнению постановления судов, вступившие в законную силу, и критиковать профессиональные действия своих коллег.
*(13) Решение Мещанского районного суда г. Москвы от 26.04.2006 (дело N 2-195-2006), определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 11.07.2006.
*(14) Оба документа не опубликованы. По имеющимся у автора сведениям, оспариваемые приказы МО были признаны утратившими силу приказом министра обороны РФ от 09.08.2007 N 314.
*(15) Пункт 12 Постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ" // ВВС РФ. 2003. N 3. С. 4.
*(16) Определение судьи ВС РФ Калиниченко Ю.А. от 27.04.2007 по делу N ВКПИ07-54.
*(17) Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 19.06.2007 по делу N КАС07-319.
*(18) Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
*(19) Никитин С.В. Рассмотрение судами дел об оспаривании нормативных правовых актов // Практика применения ГПК РФ: пособие для судей. М., 2004. С. 126.
*(20) Особое мнение судьи КС РФ Г.К. Жилина по Определению КС РФ от 02.03.2006 N 58-О "По жалобе гражданина Смердова С Д. на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4. С. 50.
*(21) Обзор судебной практики ВС РФ за III квартал 2006 г. (Утвержден Постановлением Президиума ВС РФ от 29.11.2006) // ВВС РФ. 2007. N 6. С. 20.
*(22) Обзор судебной практики ВС РФ за I квартал 2006 г. (Утвержден Постановлением Президиума ВС РФ от 07.06.2006 и 14.06.2006) // ВВС РФ. 2006. N 9. С. 23.
*(23) Документ не опубликован.
*(24) Определение Кассационной коллегии ВС РФ (председательствующий - Федин А.И.) от Ю.01.2007 N КАСОв-521. Документ не опубликован.
*(25) Комментарий к ГПК РФ / отв. ред. М.С. Шакарян. М., 2003. С. 416 (автор комментария к гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" - А.Т. Боннер); Паршина Т. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов (общеправовой аспект) // Российский судья. 2006. N 3. С. 24.
*(26) Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 58.
*(27) Никитин С.В. Указ. соч. С. 126.
*(28) См., напр.: Определение ВС РФ от 22.06.2006 N КАС06-194; Решение ВС РФ от 20.10.2006 N ГКПИ06-853.
*(29) Эл N 77-6731 от 08.01.2003. Примерная тематика - специализированный правовой сервер, обеспечивающий доступ к большому массиву правовой информации - нормативным правовым документам и т.п.
*(30) См. также: Бек О.А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 16.
*(31) Никитин С.В. Указ. соч. С. 128-129; Он же. Право на оспаривание нормативных правовых актов в арбитражном суде // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика: сб. научных статей. Краснодар - СПб., 2004. С. 484.
*(32) Хазанов С.Д. Административная юстиция в России: нерешенные вопросы // Проблемы административной юстиции: материалы семинара. М., 2002. С. 148.
*(33) Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ // Современное право. 2003. N 3.
*(34) Решения Московского гарнизонного военного суда: от 24.04.2003 N 715; от 24.08.2006 по делу N 2-57/06; от 11.04.2007 по делу N 2-57/06; определения Московского окружного военного суда от 10.11.2006 N КГ-1343а и КГ-13436. Документы не опубликованы. См. подробнее: Медведев И.Р. Некоторые вопросы использования объяснений при разбирательстве дел в военных судах // Российская юстиция. 2007. N 1. С. 45-46.
*(35) Бурков А.Л. Акты судебного нормоконтроля как источник административного права: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 151-158; Он же. Судебная защита прав граждан, нарушенных недействующими нормативными правовыми актами // Правоведение. 2004. N 1. С. 114-116.
