Правовое положение государства. Общие начала выступления в гражданском обороте
Российская Федерация выступает в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами — физическими и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Несмотря на то, что в указанной норме ГК воспроизведен лишь один из принципов гражданского права (юридическое равенство участников гражданских правоотношений), участие государства в гражданском обороте предполагает распространение на их деятельность всех остальных общих начал гражданского законодательства (в частности, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела и т. п.). Другое дело, что это не отменяет существования исключений из общих правил, обусловленных субъектной спецификой.
Равные начала участия Российской Федерации в гражданском обороте проявляются в следующем.
Во-первых, установлен запрет на осуществление присущих государству властных полномочий. Во-вторых, невозможно использование каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих государству властных полномочий. Так, государство не вправе диктовать контрагенту конкретные условия договора, не выгодные для последнего и не соответствующие его интересам, поскольку общим для всех участников гражданского оборота является определение содержания договора по взаимосогласованному усмотрению (абз. 1 п. 4 ст. 421 ГК). Равным образом государство не имеет каких-либо преимуществ при заключении гражданско-правовых договоров по сравнению с другими участниками оборота.
В научной литературе справедливо обращается внимание на то, что если регулирование отношений с участием Российской Федерации построено на началах верховенства последних, то не может идти речи о гражданско-правовой природе таких отношений[6]. Равным образом, если государство пытается привнести в имущественный оборот властно-правовые начала, это свидетельствует лишь о допущенных государством нарушениях принципа юридического равенства субъектов гражданского права.
Другое дело, что норму ГК о равных началах участия государства не стоит идеализировать. Законодатель достаточно непоследователен и зачастую, в ином отраслевом законодательстве, устанавливает фактические преимущества для государства. Особенно это характерно для бюджетного законодательства, которым практически закреплен иммунитет Российской Федерации от фактической реализации мер имущественной ответственности в рамках внутренних (национальных) гражданских правоотношений. Таким образом, несмотря на формальное закрепление в п. 1 ст. 124 ГК принципа юридического равенства государства со всеми иными участниками гражданского оборота, проблема практической реализации данного положения до сих пор законодателем последовательно не решена.
Не решена она и на теоретическом уровне. Д.В. Пятков пишет по этому поводу: «В юридической науке общепризнано, что государство - субъект различных отраслей права. Теоретические обоснования получило участие государства в гражданских правоотношениях. При этом не подвергается сомнению, что неотъемлемыми признаками государства являются публичная власть, способность к легализованному насилию и подчинению своей воле действий других лиц, а гражданско-правовое регулирование общественных отношений основано на признании равенства их участников. Эти две юридические аксиомы в настоящее время оказались в основе учения о государстве как субъекте гражданского права. Иметь публичную власть и скрывать тот факт - вот задача, для чего-то поставленная современной наукой перед государством. Данную задачу в течение последнего десятилетия Российская Федерация вынуждена решать каждый раз, как только они вступает в гражданские правоотношения». Д.В. Пятков полагает, что государство не может оставить публичную власть за пределами гражданских правоотношений, поскольку, таким образом, в гражданских правоотношениях оно лишается своего сущностного признака, перестает быть государством. Однако, сохраняя публичную власть, государство не может ее использовать, в связи, с чем он ставит вопрос: для чего государству публичная власть в гражданском правоотношении, если оно этой властью не должно пользоваться? Кроме того, само по себе наличие государства среди субъектов гражданского права трудно совместить с признанием равенства участников гражданских правоотношений, поскольку другие субъекты гражданского права не обладают столь ярким символом юридического неравенства, как публичная власть.
«Вряд ли можно оправдать, - пишет Д.В. Пятков, - сохранение указанного противоречия. Оно должно быть устранено, как и всякое другое, вызванное несовершенством теории и законодательства. В данном случае устранить противоречие можно одним из трех способов:
– модифицировать теорию государства, отказавшись от публичной власти как неотъемлемого признака государства;
– должным образом отразить в учении о гражданском правоотношении тот факт, что равенство участников гражданского оборота лишь презумпция, опровергаемая одним только вступлением государства в гражданские правоотношения;
– найти замену государству как субъекту права, выражающему публичный интерес в гражданских правоотношениях. Выбор этого способа требует в некоторой степени изменить представления о субъектах права, но он не колеблет устои ни государственного, ни гражданского права, в полной мере может сочетаться и с конституционным принципом равного признания и равной защиты всех форм собственности, и с основными началами гражданского законодательства. Поэтому такой способ является наиболее предпочтительным»[7].
Правовой режим деятельности Российской Федерации
По общему правилу к государству применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях (п. 2 ст. 124 ГК). В сущности, это означает, что государство, не являясь юридическим лицом, приравнивается к последним с позиций владения имуществом, выступления в гражданском обороте и т.п.[8]
Из содержания указанного правового режима деятельности государства следует важный для правоприменения вывод. Действие многих норм гражданского законодательства, касающихся юридических лиц, распространяется и на государство (например, нормы о порядке вступления в договорные отношения и их оформлении и т. п.).
Однако особенности государства как субъекта гражданского права с неизбежностью обуславливают наличие многочисленных исключений из общего правила о распространении на деятельность государства правового режима юридических лиц. Причем указанные изъятия могут следовать исключительно из закона, либо из особенностей РФ как субъекта гражданского права (п. 2 ст. 124 ГК). Следовательно, императивный характер указанной нормы ГК исключает возможность изменения правового режима деятельности государства по произвольному усмотрению последних.
Что касается характера исключений, вытекающих из закона, то он может предусматривать:
1) нормы, которые применимы исключительно к Российской Федерации, т.е. нормы, регулирующие участие данного субъекта в гражданских правоотношениях (например, ст. 214, 215, 306 ГК и т. д.)[9];
2) нормы, так или иначе устанавливающие ограничения в правовом режиме государства по сравнению с юридическими лицами (см., например, ст. 1063 ГК, абз. 2 ст. 2 ФЗ «О простом и переводном векселе» от 11 марта 1997 г., согласно которому публичные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных федеральным законом).
Вопрос о содержании второй группы исключений, вытекающих из особенностей государства, далеко не однозначен. Отсутствие законодательного определения таких особенностей необоснованно расширяет границы судебного усмотрения и тем самым создает почву для искажения действительного смысла закона. Так, достаточно распространена практика, когда со ссылкой на «особенности публичных образований» суды освобождают их от ответственности за причиненный вред из-за отсутствия в бюджете средств, необходимых для его возмещения. Удовлетворение в этих условиях требований потерпевших, по мнение судебных инстанций, привело бы к фактическому пересмотру бюджета и нанесению вреда неограниченному кругу лиц[10].
Очевидно, что вопрос о наличии тех или иных особенностей, которые не позволяют применить конкретную норму гражданского законодательства, должен оцениваться в каждом конкретном случае. Однако критерий такой оценки должен быть ограничен функциональной направленностью деятельности РФ как участника гражданских отношений, проявляющейся в реализации задач государственной власти.
Исключения из общего порядка гражданско-правового регулирования, вытекающие из особенностей государства, не могут толковаться в смысле оснований для приоритетной защиты прав и интересов отдельной категории субъектов и для безосновательного переложения негативных имущественных последствий ненадлежащей деятельности указанных субъектов на иных участников гражданского оборота.
Участие государства в гражданских правоотношениях
Правоспособность государства. Безусловно, выявление характера правоспособности изначально обусловливается социальной сутью самого субъекта, однако преследует юридическую, вернее, юридико-техническую цель: какой принцип лежит в основе содержательной характеристики правоспособности, т. е. исчерпывающий или неисчерпывающий перечень прав содержится в законодательстве? С практической точки зрения это важно как для законодателя, так и для пользователя. Законодатель использует данную характеристику как юридический прием при создании нормы, а пользователь данной нормы может судить о наборе своих субъективных гражданских прав и обязанностей или о гражданско-правовом статусе своего реального или потенциального контрагента[11].
Вопрос о характере правоспособности Российской Федерации сравнительно активно обсуждается на страницах научной литературы[12]. В частности, все высказанные мнения можно разделить на две диаметрально противоположные позиции.
Согласно первой и наименее распространенной из них правоспособность государства является общей (универсальной)[13]. Аргументом обычно служит утверждение о том, что государство, являясь носителем публичной власти и осуществляя законодательные функции, в принципе может осуществлять любые права и обязанности.
Согласно второй позиции, которая представляется более обоснованной, правоспособность государства носит специальный характер, т. е. объем возможных прав и обязанностей Российской Федерации изначально ограничен, в частности целями деятельности и публичными интересами. И Конституционный Суд РФ придерживается этой же позиции считая, что Российская Федерация участвует в гражданских правоотношениях как субъект со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы[14].
Кроме того, наряду с приведенной точкой зрения высказываются мнения о целевом[15] (поскольку содержание правоспособности вытекает из функции носителя публичной власти), специально функциональном (так как содержание правоспособности, детерминированное функциями государства, обуславливает ее целевую направленность, в конечном счете, на удовлетворение общественных потребностей) характере правоспособности.
