Правило о первоочередности обращения взыскания именно на денежные средства подтверждается нормой п. 5 ст. 46 ФЗ «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ[28] о том, что обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя. При этом правило о первоочередности обращения взыскания на денежные средства не может быть истолковано как устанавливающее ограничение источников взыскания только денежными средствами бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК (абз. 3 п. 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 23);
2) взыскание по обязательствам государства может быть обращено не на все виды имущества, составляющего казну. В частности, от взыскания забронировано то имущество, которое может находиться только в государственной собственности (абз. 2 п. 3 ст. 212 ГК), т.е., по существу, объекты, изъятые из гражданского оборота (абз. 1 п. 2 ст. 129 ГК). В настоящее время фактически забронированы от взыскания земля и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, потому что закон, допускающий иное (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК), пока не принят. Равным образом соответствующие нормы отсутствуют в земельном и природоресурсном законодательстве.
Поскольку любые исключения толкуются только буквально, постольку указанные изъятия распространяются лишь на случаи обращения взыскания на имущество Российской Федерации по обязательствам перед частными лицами — физическим и юридическими. Иначе говоря, ограничение обращения взыскания на имущество не действует в полной мере (с учетом действующего разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную[29]) в случае гражданско-правового спора между различными публичными образованиями, например между Российской Федерацией и субъектом Федерации.
В настоящее время судебная практика обоснованно исходит из того, что должником по требованиям о несении ответственности является Российская Федерация. Иначе говоря, по искам, предъявленным кредитором в порядке субсидиарной ответственности (например, абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК п. 1 ст. 161 БК) по требованиям о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа (ст. 16, 1069 ГК), а равно по иным требованиям надлежащим ответчиком является Российская Федерация, а не его государственные органы или должностные лиц (абз. 1 п. 12 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8, абз. 1, 2 п. 2 постановления Пленума ВАС РФ № 23). Однако государство участвует в гражданских отношениях посредством своих органов (п. 1,2 ст. 126 ГК). Вопрос о том, в лице каких органов Российская Федерация выступает в отношениях ответственности, вызывает споры из-за несогласованности с гражданским законодательством норм иной отраслевой принадлежности. Помимо этого, как следует из бюджетного законодательства, необходимо различать органы, которые представляют интересы государства в суде, и органы, которые осуществляют реализацию судебных решений.
В настоящее время указанные вопросы решаются следующим образом. Судебная практика исходит из общего положения о том, что надлежащим ответчиком по предъявленным требованиям является Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа (абз. 1 п. 12 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8). Негативные последствия неточного указания органа, представляющего в суде ответчика, либо отсутствия у такого органа выделенных бюджетных средств не должны возлагаться на потерпевшего. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска к нарушителям — государственному органу (их должностным лицам) либо непосредственно к Российской Федерации, или к казне — не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления, а также к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд должен привлечь в качестве ответчика по делу надлежащий орган (абз. 2 п. 12 постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8, абз. 2 п. 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 23).
Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет соответствующей казны (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета) осуществляется Минфином России (соответствующими финансовыми органами) в течение трех месяцев со дня поступления указанному органу исполнительного листа на исполнение (п. 1,6 ст. 2422 БК, абз. 3 п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 23).
В случае удовлетворения судом заявления взыскателя о взыскании средств с главного распорядителя средств в порядке субсидиарной ответственности на основании полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам находящегося в его ведении получателя средств федерального бюджета исполнительный документ о взыскании средств с главного распорядителя направляется в орган Федерального казначейства (территориальные органы) по месту открытия главному распорядителю лицевого счета как получателю бюджетных средств для исполнения в порядке, установленном БК (п. 10 ст. 2423, п. 9 ст. 2424, п. 9ст. 2425 БК).
При невозможности исполнения главным распорядителем соответствующего акта о взыскании такое исполнение должно быть произведено финансовым органом.
Подытоживая сказанное относительно несения государством бремени ответственности во внутренних (национальных) гражданских отношениях, можно отметить следующее. Российская Федерация несет ответственность по своим обязательствам самостоятельно за счет денежных средств и имущества, составляющего казну, за исключением имущества, забронированного от взыскания. Представление интересов государства в суде и исполнение судебных актов осуществляется уполномоченными органами и лицами, однако неправильное указание истцом того или иного органа, а равно отсутствие специально выделенных органу или лицу денежных средств для удовлетворения требований не является основанием для освобождения от несения ответственности.
Кроме того, в законодательстве заложена возможность установления дополнительных особенностей несения ответственности Российской Федерацией в гражданских отношениях с участием иностранных физических и юридических лиц, а также иностранных публичных образований (ст. 127 ГК). Вместе с тем закон об иммунитете государства и его собственности до сих пор не принят. Следовательно, в отсутствие данного закона регулирование указанных отношений ответственности должно осуществляться на основе положений действующего законодательства.
В частности, помимо положений гл. 5 ГК необходимо учитывать нормы иных законов, в том числе другой отраслевой принадлежности. В настоящее время действующее процессуальное законодательство исходит из принципа абсолютного судебного иммунитета государства (ст. 401 ГПК, ст. 251 АПК), содержание которого сводится к возможности предъявления иска к Российской Федерации, применения обеспечительных мер и обращению взыскания на имущество только с его согласия. Иначе говоря, одно государство не подчиняется юрисдикции другого.
С одной стороны, такое законодательное решение обеспечивает суверенитет государства («раг in parem non habet imperium seu jurisdictionem» — «равный над равными не имеет власти или юрисдикции»[30]). Но, с другой стороны, это правило явно не согласуется с общим положением о равных началах участия всех субъектов гражданского права (не случайно, поэтому во многих странах распространена концепция относительного (функционального) иммунитета, в соответствии с которой участие государства в международном имущественном обороте предполагает отказ от судебного иммунитета).
Вместе с тем в определенных случаях законом допускается добровольный отказ государства от своего иммунитета в отношениях, осложненных иностранным элементом (например, ст. 23 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 31 декабря 1995 г. № 225-ФЗ[31]; двусторонние соглашения Правительства РФ с правительствами иностранных государств о поощрении и взаимной защите капиталовложений[32], где содержится правило о рассмотрении возможных имущественных (гражданско-правовых) споров принимающего государства с иностранным инвестором в международном коммерческом арбитраже (третейском суде))[33].
Заключение
Российское государство, являясь многоуровневым образованием, как носитель суверенитета остается единым и неделимым. Рассмотрев особенности участия государства в гражданских отношениях в качестве субъекта права, я пришел к выводу, что регулирование тех отношений, где одной их сторон выступает Российская Федерация, отличается рядом существенных особенностей. Во-первых, государство участвует в гражданском обороте для реализации своих функций, отстаивая публичный интерес и преследуя общественную выгоду. В связи с этим, Российская Федерация обладает специальной правоспособностью, по сравнению с физическими и юридическими лицами. Поэтому объем возможных прав и обязанностей Российской Федерации изначально ограничен, в частности, целями деятельности и публичными интересами. Во-вторых, и это вытекает из характера специальной правоспособности, участие государства во всех видах гражданских правоотношений (эти отношения подразделяются: 1) на имущественные отношения, включая вещные, обязательственные (договорные и внедоговорные), наследственные и связанные с использованием и распоряжением объектами интеллектуальной деятельности отношения; 2) личные неимущественные отношения; 3) организационные отношения), имеет свою специфику (в существующих наряду с общими специальных способах приобретения и прекращения права собственности порядке управления собственностью; в порядке управления собственностью, функции по осуществлению которого от имени Российской Федерации возложены на специальные органы и лица). И, наконец, третья важная особенность – ответственность государства. Во внутренних отношениях гражданским законодательством на государство распространен принцип самостоятельной ответственности субъектов гражданского права, а во внешних действует принцип абсолютного судебного иммунитета государства. Все эти особенности обусловлены переплетением частно- и публично-правовых элементов. При этом следует отметить, что большое количество вопросов, касающихся участия Российской Федерации в гражданском обороте и его правового статуса остаются без ответа и требуют дальнейшей разработки, а многие затронутые в работе проблемы носят спорный характер. Подводя итог сказанному, стоит отметить, что правовое положение государства составляет важнейшую часть учения о субъектах гражданского права и требует дальнейшей теоретической разработки.
Список использованной литературы
1) Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ.
