— носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов;
— принимается субъектом управление только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами.[8]
Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов традиционный в административном праве термин «правовой акт управления» заменяют понятием «акт государственной администрации». Основные признаки таких актов: они принимаются государственной административной властью, будучи при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности; они подзаконны, имеют официальный характер, реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления, имеют правовой характер, если применяются в установленном порядке и оформляются надлежащим образом, влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права, влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами). Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов под актом государственной администрации понимают особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия[9]. Б. В. Россинский говорит о правовом акте управления как о юридическом властном, одностороннем волеизъявлении соответствующего субъекта исполнительной власти, в котом находят выражение властная природа государственно-управленческой деятельности[10].
Итак, Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти — это официальный письменный документ, принятый в определенной форме органом (должностным лицом) в пределах его компетенции, оптимально регулирующий общественные отношения, на регулирование которых он направлен, обладающий государственно-властным характером и разрешающий конкретный вопрос или дело.
Большинство ведомственных нормативных актов осуществляют функции конкретизации и детализации федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, постановлений и других нормативных актов Правительства, иными словами, содержат не базовые нормы, а нормы развивающего характера.
3. Формы ведомственных нормативных правовых актов
Современная система форм ведомственных актов является закрытой и включает: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказ; 6) распоряжения.
1) Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, министерств и ведомств федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановления как форма международного документа используется в практике правотворчества Союзного государства России и Белоруссии[11]. Для Правительства РФ постановление – это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции»[12].
Несмотря на многозначность, имеются некоторые общие требования к постановлениям. Филологические и юридические определения слова «постановление» сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа власти[13], принимаемый в коллегиальном порядке[14], «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий». Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы. Постановления принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения.
Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует. С точки зрения законодательной техники и теории нормативных правовых актов, использование формы постановлений министерствами и ведомствами не в полной мере соответствует природе данного акта. Постановление отражает коллективную позицию, тогда как министерства и ведомства являются органами единоличного руководства.
С учетом сказанного, издание ведомственных актов в форме постановлений нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с одним наименованием на двух уровнях – правительство и ведомства – вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.
2) Правила представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь»[15]. Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий[16]. Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», т.е. при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).
Близок к правилам акт под названием инструкция, но имеются различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же описывает поведение субъектов по поводу предметов материального мира: например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.
Таким образом, правила – это нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.
3) Инструкция – «(лат. instuctio – наставление, устройство) один из видов административно-правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти. Особенность инструкций состоит в том, что органы исполнительной власти, как правило, не видят в ней самодостаточного документа, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой.
Нормативная природа инструкции и ее самостоятельное значение следует из текста Постановления Правительства № 1009.
Следует отметить, что еще в 1950 году Д.А.Керимов подчеркивал, что «инструкции носят не самостоятельный, а вспомогательный характер, уточняя подробности исполнения актов вышестоящих органов»[17].
Таким образом, инструкция – это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования данного акта выступают отношения, одной из которых является субъект права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий, поступков.
4) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов[18].
Нормотворческие органы в выборе формы кодифицированного акта должны руководствоваться выработанными наукой критериями разделения таких видов как положение, правила и инструкция. Из них только положение представляет собой разновидность кодифицированного акта, а другие могут использоваться для решения технических, процедурных вопросов, не требующих объемного регулирования.
5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным»[19] или «официальное распоряжение того, кто облечен властью»[20]. В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ – это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия»[21]. Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов.
Представляется, что отнесение приказов, как впрочем и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ – документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств.
Отмечу, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания». Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания – как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза не представляется возможным. Правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм.
Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.
С другой стороны, запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и 2) регулирования приказами отношений с участием граждан.
Таким образом, приказ – это акт, при помощи которого руководитель органа организует реализацию возложенных на него обязанностей. Приказы являются актами исключительно правоприменительными.
6) Распоряжение – это акт, который издается разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа, эти акты представляются как ненормативные[22]. Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными»[23]. В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти – это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.
