Орган должен иметь результативные, законные, неоспоримые (с точки зрения разумности системы) способы эту систему строить. Он должен быть местным и должен быть компетентным. Для больших стран разумны такие вещи, как объединения планирующих органов, которые меняются опытом и координируют усилия. Наподобие pteg в Англии [16]. Это нужно, чтобы местный планирующий орган знал, что делает, а не поступал, как умеет. А также не должно быть такого, чтобы один мэр по прихоти решал, «какого цвета будут вагоны», какой тип подвижного состава будет эксплуатироваться — не должно быть прожектёрства[8], а должно быть умелое размышление с изучением опыта коллег. Особого пути нет и не будет.
Планирующий орган должен решить, какие маршруты необходимо создать, чтобы удовлетворить спрос своих горожан на перевозки. То есть продумать их все с точки зрения системы по принципам Паскаля и спроса на эти принципы. Например, какой интервал следует задать в такой-то час? Удовлетворить спрос с теми ресурсами, которые можно привлечь. Фантастического не случится и придётся идти на компромисс.
Чем он будет «торговать» с перевозчиками при распределении маршрутов? Пассажиром или транспортной работой [79]? Иначе говоря, как будет организована система сбора доходов? Если не исключить перевозчика из прямых расчётов с пассажиром, то он не будет заинтересован в системности [50]. Если же распределять не финансовый показатель (сбор дохода), а системный, то система будет работать. Это выражается в том, что перевозчику платят за объём транспортной работы, и поэтому при выборе маршрута он знает заранее, сколько заработает и при каких издержках.
Планирующий орган не исключается из хозяйственной деятельности перевозчика, он как раз строит её. А выполняет по заданным правилам как раз первый. Но при этом ему дана серьёзная автономия в поисках путей снижения издержек: главное, чтобы не страдала система по Паскалю, а значит пассажиры.
Государственный или частный естественный многопродуктовый монополист это будет, зависит от того, каковы в традиции издержки на дисфункции бюрократии. Это отдельная тема для исследования, и нет особенных доводов в пользу широко разделяемого у нас факта, что частный перевозчик справляется лучше: спрос малоэластичен, потому особых стимулов системно работать у него на самом деле нет, здесь вопрос воли регулирующего органа, который либо допускает к маршруту, либо нет [37; 38]. И перевозчик должен быть заинтересован. Муниципальный же перевозчик уверен в том, что с маршрутов его не снимут. Поставим вопрос по-другому: в рамках нашей бюрократической традиции частный перевозчик выгоднее, потому что на него можно влиять экономически, а издержки на дисфункции бюрократии воспринимаются очень высокими.
На создание такой системы не нужно астрономических средств: нужно распорядиться желаниями частного сектора извлекать прибыль. Понятно, что одним шагом и за один год эту систему не создать. И нужно волевое решение, очень непростое: что делать с пусть уже и не с умирающим, а прибыльным муниципальным предприятием. В какой-то момент фонды его придётся снимать с баланса, а бремя на капитальные инвестиции по его перевооружению лягут, конечно, на местный бюджет.
А теперь самое главное и грустное. Никаких предпосылок к формированию таких взаимодействий нет. И не видно. Ни законодательных, ни институциональных, ни финансовых. Сейчас это конкурсы, мнимая мера, призванная «решить проблемы неудовлетворительной организации транспортного обслуживания».
6 Практика российских «конкурсов»
Конкурсы стали очень модными после принятия в 2005 году федерального закона 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки…». Это была очень благая идея убрать протекционизм из рыночных отношений и создать конкурентную среду. Естественно, из-за универсальности закона, всё обернулось абсурдом. Конкурентную среду начали создавать там, где она невозможна. Например, в разбираемой нами отрасли.
Если их читать (а мной было прочитано около двадцати подобных документов, в первом разделе списка источников приведены наиболее показательные примеры для прочтения), то видно, что они написаны почти под копирку. Все эти документы написаны, как и остальные: левой ногой, всё смешано в кучу, а цели голословны. А самое главное — не чувствуется рука специалистов: делал инженер, который вчера занимался рынками, позавчера — школами, сегодня — транспортом, а завтра — прессой. Самые важные и явные вещи не выделены.
Зачем конкурсы нужны, написано у них же в преамбуле. «Создание конкурентной среды в сфере оказания транспортных услуг населению», «свободного развития рынка транспортных услуг» [10; 13].
Противореча они сами себе: «Целью конкурса является формирование эффективной, устойчивой и безопасной системы регулярных перевозок, обеспечивающей удовлетворение транспортных потребностей жителей … в условиях рыночных отношений и свободы предпринимательства в сфере автотранспортной деятельности». Почему это невозможно, мы уже выяснили.
Единственный остаток от системности вот такой: «Перевозчик должен обеспечить качественную перевозку пассажиров общественным транспортом, высокую культуру обслуживания». О чём идёт речь, нигде не написано [13].
«Вся выручка от оплаты за проезд полностью остается у перевозчика и инкассируется. Перевозчик обеспечивает сбор выручки за проезд, продажу разовых билетов» [13]. Это регламентирует систему сбора доходов по неправильной схеме. О чём было написано в предыдущем разделе. А ведь конкурсы эти преподносятся как нечто инновационное, то есть с этой ошибкой мы будем существовать ещё долго.
Большая часть текста этих документов посвящена конкурсным процедурам, а не транспортному обслуживанию. Графики движения предоставляют сами перевозчики. Что такое «лучшие графики движения», нигде не написано, но это является условием выигрыша. Максимум, что в этих условиях есть, это «гарантированное обеспечение необходимых объемов перевозок с учетом максимально возможного комфорта и безопасности пассажиров, а также сезонных колебаний пассажиропотоков». Вопрос того, как составляется расписание, в этим документах не рассматривается. Нигде не написано о подвижном составе. И мерах слежения и ответственности за нарушение взятых обременений по конкурсу. Размер транспортного предприятия вообще не рассматривается — это могут и индивидуальные предприниматели.
Максимум, что записано в договоре, это какие-то совершенно детские, кухонные, можно сказать, представления кого-то о том, как должен работать городской общественный транспорт: «сколько влазит» (графическая населённость, она же вместимость), «когда работает» (крайние нити графика движения), «как ходит» (межпиковая и пиковая интервальность, или парность). Больше никаких требований нет. Ни графической и фактической населённостей, ни предельного объёма выполненных рейсов в виде доли от графического, ни плавающих интервалов, ни эргономических, эстетических и технических показателей. Максимум — это вот это и расплывчатые понятия о «комфорте и культуре обслуживания». Да и то на уровне проектов.
Процедура самого конкурса в том же договоре расписывается очень подробно. Причём прописаны там самые очевидные вещи из серии «перевозчик обязан соблюдать правила дорожного движения». Перевозчик, как и любой участник движения, обязан его соблюдать. Да, такие вещи имеют следующий смысл: включение в конечный текст юридического документа позволят исключать перевозчика, который почему-то не соблюдает общепринятые правила. Но проблема в том, что в этот самый текст не включены не самые очевидные вещи: соблюдение уровней транспортной работы, выполнения графика движения и комфорта. Не удалось найти ни одного документа, в котором бы это было сказано. О «высшем пилотаже» и говорить не приходится, к пребольшому сожалению. Например, о соблюдении уровня населённости салона (такие вещи, как пороги 3—6—10 чел/м2 не удалось найти вообще нигде), тяговых режимах и режимах езды, что влияет в первую очередь на комфорт перевозок. Или об обязанности вести учёт пассажиропотоков, что важно для планирования. Или о пассажирообмене с платформой, или о маршрутной скорости и фактической скорости. Или… Самое горькое здесь в том, что не получится списать это на сложность и «не такую насущную необходимость» — это уже повсеместные вещи. Причём давно. И эти вещи не «важны» (как это любят говорить в преамбуле программ, постановлений или ещё чего, дабы придать пафос документу), а необходимы для успешного транспортного планирования: создания системы транспортного обслуживания.
А самое жуткое во всей этой картине следующие. Городские конкурсные комиссии не могут быть уверены в том, что заключённые договоры будут исполняться. Единственный способ принуждения — это угроза к расторжению или расторжение заключённого договора. А заключаются они в противоречиях с федеральным антимонопольным законодательством[9]. Итого, из-за формальной институциональной (юридической) структуры создание системы транспортного обслуживания городов невозможно в принципе. И именно поэтому во введении к этому тексту я сказал, что для наших городов дальнейшие рассуждения бессмысленны. А статьи про общественные обсуждения этих конкурсов заканчиваются резонным: «только два депутата вспомнили о том, что дело не в лицензиях на перевозки, а в пассажирах» [73].
Заключение
При описании любого объекта можно рассматривать пять ситуаций: как было, как есть, как должно быть, как хотят или хотели сделать агенты изменений, и что получилось. Собственно, в тексте были упомянуты все эти ситуации, но в разном объёме. Конечно, акцент был сделан на ситуации «как должно быть». За рамками транспортного сообщества не удалось найти ни одного доказательства того, чтобы кто-нибудь понимал, с чем он на самом деле имеет дело и озвучивал подобные вещи.
Частный сектор сейчас — тема модная. Как и нанотехнологии. В советское время существовал такой термин: «обложить подушками». Нельзя было просто так приступить «к делу», поэтому существенные мысли шли между подробнейшими пассажами о том, как выполняются «заветы XIX съезда ВКП(б)», цитатами из «Виленинполнсобрсоч», а также двух других классиков. При таком обкладывании подушками теряется смысл того, о чём на самом деле идёт речь. А последнее время в каждой новости мелькает «частно-государственное партнёрство».
Почти всё, что происходит с городским транспортным обслуживанием в стране, случается не благодаря местной администраций, а скорее, вопреки ей. «Когда большие не думают о маленьких, маленькие начинают жить по своим законам, как умеют», — говорит персонаж Алексея Горбунова в недавнем фильме «Двенадцать». Это именно то, что происходило и, в принципе, будет происходить ещё много лет в отрасли городского пассажирского транспорта.
С развалом Советского Союза из системы транспортного обслуживания вынули стержень, который был заточен на командные принципы устройства экономики. И при этом не дав ей новый, что-то от неё требовали и «оценивали её эффективность». То, что начали делать с умершей системой, доставшейся от советских времён, описывается детским анекдотом: «Папа не затем повесился, чтобы ты на нём раскачивался».
Ловушка заключается в общественном отношении, а действия ЛПР в местных администрациях (да и на всех других уровнях власти) пока её только затягивают. Складывается на самом деле безнадёжное состояние, в этом тексте написано, почему. Все уставы, законы, конкурсы — как мёртвому припарки. До тех пор, пока не хватит политической воли перепланировать систему организации транспортного обслуживания заново по принципам, которые диктуют «Блез Паскаль — о системе, Вильям Баумоль — о естественных многопродуктовых монополиях и рынке, Вильям Нисканен — о бюрократических традициях». Перепланировать не сеть, а принцип взаимодействия субъектов системы, то есть то, как это система, собственно, работает. Почему это надобно делать, я пытался ответить в этом тексте. Это в том числе и моё личное убеждение.
Если очень кратко, то перепланировать следующим образом. Должна быть система, то есть адекватные спросу общедоступные тарифы, маршруты, регулярность сервиса, уровень его качества — то есть предложение. Предложение это должно обеспечиваться естественными многопродуктовыми локальными монополистами или абсолютнопродуктовым монополистом. Частным или государственным по форме владения, зависит от бюрократической традиции общества. В этой системе должен быть всесильный планирующий орган, который должен иметь результативные, законные, неоспоримые (с точки зрения разумности системы) способы эту систему строить. Он должен быть местным и должен быть компетентным. Таким образом достигается местная двухуровневая форма организации агентов изменений, которые строят свой объект — систему транспортного обслуживания и вносят положительные
Ясно, что это, в современной «терминологии», более масштаб целых нацпроектов, а не местных инициатив. Общественный резонанс будет огромным, рестрикционизм (он же промышленный саботаж) на местах тоже будет большим, особенно в бюрократических структурах. Результат — очень небыстрым, потому что такие вещи ««решаются не парой фокуснических фраз, а долгим и многотрудным путем развития естествознания и общества» [30].
Но что будет, если этого не сделать? Из-за общественного отношения к транспорту уровень автомобилизации будет неизбежно увеличиваться. Постепенно это приведёт к тому, что «суммарное время на маятниковую трудовую поездку в сумме продолжительностью рабочего дня выйдет за пределы суточного цикла, а как следствие появятся первые объекты недвижимости, непроданные (даже по ценам ниже себестоимости!) по причинам транспортных неудобств; соответственно, иссякнут источники пополнения бюджета, связанные с новым строительством» [30].
С учётом темпов развития нашей страны, не в особо крупных городах это случится не при нашей жизни точно. Мегаполисы (а это только тринадцать городов) повторят опыт Москвы и Петербурга отложено. Названные же города приходят к этому состоянию сейчас. Когда же приведёт, тогда и появится реальный социальный заказ на решение транспортной проблемы. Или, конечно, если к власти придёт «настоящий транспортник», у которого хватит воли проводить такие изменения. Это очень типичной для русской политической культуры. Но всё равно очень походит на занимательный анекдот: «У нас есть два варианта: реалистический и фантастический. Фантастический: мы сами себя спасём. Реалистический: прилетят инопланетяне и нас спасут».
Список использованных источников
Англоязычные книжные источники в целях удобства поиска оформлены по европейскому формату, утверждённому в Vade-mecum Multimedia Publishing (см. #"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">[1] Сейчас чаще всего встречается цифра в 74 % городского населения по стране в целом. [30, C.3; 81].
[2] Большое количество транспортных предприятий были в собственности предприятий профильных министерств, а предприятия были градообразующими. Например, Коломенское ТТУ подчинялось Коломенскому ордена Ленина машиностроительному (паровозостроительному) заводу, который трамваи и делал. По такой же схеме всё происходило с троллейбусами в Ярославле (знаменитые троллейбусы ЯТБ). Сейчас из таких «ведомственных» предприятий осталось лишь трамвайное Усть-Катавское при единственном в стране трамвайном заводе.
[3] По иронии судьбы последние свои годы РАФ занималась производством катафалков.
[4] Впоследствии оказалось, что это уже легендарный маршрут 23к «Бетта Автотранс», на который участники транспортных форумов ездят смотреть с фотоаппаратами.
[5] Особенно ясно это стало с введением три года назад АСКП — «Автоматизированный системы контроля проезда» на подвижном составе ГУП «Мосгортранс» — муниципальном перевозчике в Москве. Пассажирообмен с платформой уменьшился в разы (время посадки в Икарус-280 (графическая вместимость 160 человек) на начальных станциях в пиковые часы до семи минут, ранее при посадке во все двери — до одной минуты). В транспортном сообществе активно обсуждался эффект того, что пассажиры сознательно и именно поэтому выбирали частных перевозчиков [79].
[6] «Бюрократия» во всём тексте — не общеупотребительная лексема, а термин теории организаций, отрицательной коннотации не имеет.
[7] Это чисто лексическое клише с нулевой семантикой, то есть оно потеряло своё значение. Когда в нормативных документах, в приказах, «вписывают нужное» после этой фразы. Получается вот что: «В целях повышения культуры обслуживания пассажиров закрыть вестибюль станции такой-то…» Поначалу кажется забавным, но ничего смешного в этом нет.
[8] Например, такие вещи. В Москве: хаворачивание Садового кольца в одну сторону и бессветофорный Ленинградский проспект в Москве по решению одного только мэра. В Петербурге: использование Scania Omnilink на городских маршрутах, которые были приспособлены для пригородных (а потому они от такого режима езды разваливаются). В Самаре: закупка подвижного состава трамваев партией, потому что мэру понравился цвет. В Омске: строительство метро «ради престижа». В Казани: планов по строительству монорельса, принимаемых губернатором. В Воронеже: протекции мэра одному из частных перевозчиков. И так далее…
[9] Например, по антимонопольному законодательству в сфере проведения конкурсов, невозможно стопроцентное доминирование одного перевозчика, а распределить маршруты в объёме более 20 % в год не получится. Также не разрешается доминирование одного перевозчика на более чем 65 % маршрутов. Это касается в том числе и муниципального перевозчика, что делает его существование бессмысленным. по новому (вступил в силу 13 мая этого года) Уставу, утверждённому 259-ФЗ зимой. Подробнее об этом см. [20; 21]
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
