Пункт 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Тем самым международные договоры являются источником внутригосударственного (национального) права России, и при этом наиболее юридически значимым.
Изложенные нормы находят свое воплощение в отраслевом законодательстве, в том числе и в пенсионном. Пункт 2 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ и пункт 2 статьи 1 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ повторяют для целей пенсионного обеспечения конституционное положение о приоритете норм международных договоров Российской Федерации по отношению к национальному законодательству.
В практическом плане это означает, что в случае противоречия правил нормативных правовых актов Российской Федерации правилам международного соглашения, регулирующего пенсионные правоотношения, по каким-либо вопросам (например, по исчислению страхового стажа) органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, должны следовать исключительно правилам соответствующего договора.
В настоящее время ПФР и его территориальными органами при установлении и выплате пенсий применяются 11 пенсионных международных договоров, которые условно можно дифференцировать на две группы: соглашения, заключенные СССР (в данном случае Россия выступает их участником как государство - продолжатель СССР), и соглашения, заключенные Российской Федерацией <9>.
Подпункт "ж" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусматривает, что социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Сфера совместного ведения предполагает, что Федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий. Такой подход к сфере совместного ведения позволяет достичь той степени децентрализации власти и управления, которая отражает интересы и Федерации, и ее субъектов, позволяет учитывать их конкретные условия, потребности и возможности регулирования. Реализация данной сферы включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации <10>.
Таким образом, органы власти субъектов Российской Федерации (республики, области, края, города федерального значения, автономные округа и автономная область) могут издавать нормативные правовые акты по вопросам пенсионного обеспечения, не противоречащие букве и духу федерального законодательства.
Надо сказать, что практика принятия на региональном уровне указанных актов достаточно широко распространена. Как правило, органы власти субъектов Федерации устанавливают отдельным категориям граждан какие-либо дополнительные выплаты к пенсии, установленной по нормам федеральных законов.
Основанием для установления этих выплат региональными властями могут определяться различные обстоятельства, например, необходимость возмещения пенсионерам расходов в связи с ростом стоимости жизни (Москва); наличие выдающихся достижений и особых заслуг перед субъектом Российской Федерации (Республики Татарстан и Дагестан, Волгоградская и Воронежская области, Приморский край); инвалидность вследствие военной травмы (Калужская область, Краснодарский край); работа в качестве руководителя организации в течение определенного срока (Республика Мордовия); наличие спортивных достижений (Санкт-Петербург); гибель сына-военнослужащего в период прохождения военной службы в Чеченской Республике и Афганистане (Республика Калмыкия) и др.
Например, Закон Московской области от 23 января 2005 г. N 33/2005-ОЗ "О выплате дополнительных пенсий отдельным категориям граждан" предусматривает установление дополнительной пенсии вышедшим на пенсию в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ работникам государственных учреждений Московской области - мужчинам, родившимся в период с 1 января 1953 г. по 31 декабря 1966 г., и женщинам, родившимся в период с 1 января 1957 г. по 31 декабря 1966 г., и имеющим на момент назначения государственной пенсии стаж работы в государственных учреждениях Московской области не менее 8 лет, в размере 300 рублей.
Отдельно следует рассматривать повсеместную практику установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации особого порядка пенсионного обеспечения своих государственных служащих.
Источниками пенсионного права могут являться соответствующие акты органов местного самоуправления, изданные в пределах их компетенции.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории нашей страны.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Статья 7 указанного Федерального закона устанавливает возможность принятия населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления муниципальных правовых актов по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Нормы права могут содержаться и в локальных нормативных актах, под которыми понимаются юридические документы, издаваемые органами управления предприятий, организаций и др. (иначе говоря, работодателем). Названные акты имеют подзаконный характер, и их действие распространяется только на работников соответствующей организации.
Традиционно локальные акты принимаются с целью регулирования трудовых отношений. Статья 8 Трудового кодекса Российской Федерации прямо предусматривает, что работодатель принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями.
Вместе с тем в данный момент как о сложившейся тенденции можно говорить об установлении корпоративными актами определенному кругу работников крупных компаний (например, ветеранам производства) дополнительных пенсионных гарантий. Представляется, что в дальнейшем по мере успешного развития российской экономики, улучшения финансового положения предприятий локальные (корпоративные) акты могут занять достаточно заметное место среди источников пенсионного права. Однако следует иметь в виду, что издание пенсионных локальных актов не является обязанностью работодателя, закрепленной в законодательстве, и фактически целиком зависит от его доброй воли. Поэтому здесь уместно говорить о таком модном ныне понятии, как социальная ответственность бизнеса.
Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ устанавливает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций. Помимо возможности принятия указанными органами и организациями нормативных правовых актов по пенсионным вопросам это также означает, что любые пенсионные выплаты могут устанавливаться ими исключительно за счет собственных средств.
В заключение обратим внимание на вопрос влияния судебной практики (судебного прецедента) на пенсионное право.
В Российской Федерации судебная практика официально не признается в качестве источника права. Исходя из норм действующего законодательства, судебные инстанции полномочны не "творить" право, а лишь его толковать. Принимая решения по конкретным делам, суды руководствуются нормативными правовыми актами, изданными компетентными органами. По словам В.С. Нерсесянца, судебная практика "представляет собой, согласно действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., не правотворческую, а лишь правоприменительную (и соответствующую правотолковательную) деятельность" <11>.
Данная проблема вызывает множество дискуссий среди ученых-правоведов и в юридической литературе не получила окончательного разрешения.
Не затрагивая теоретические аспекты вопроса реальности судебной практики как формы права, отметим, что названная практика в целом влияет и на правоприменение, и на правотворчество, в том числе и в сфере пенсионного обеспечения. Как справедливо отмечают В.В. Лазарев и С.В. Липень, "нижестоящие судебные инстанции следят за деятельностью вышестоящих судебных инстанций и стараются следовать ей при разрешении аналогичных дел, поскольку в противном случае их приговоры и решения могут быть отменены вышестоящими в кассационном или надзорном порядке" <12>. Несомненно, что разъяснения Верховного Суда Российской Федерации фактически играют определяющую роль при формировании правовой позиции судами общей юрисдикции. Здесь отметим Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2005 г. N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии".
Особое значение для развития пенсионного права имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации.
Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" указанный Суд является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; дает толкование Конституции Российской Федерации и др.
Пенсионные вопросы достаточно часто являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Постановлением от 29 января 2004 г. N 2-П названный Суд признал содержащуюся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ норму в той части, в какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством, не противоречащей Конституции Российской Федерации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
