Делегированное законодательство – тема достаточно сложная. В разных источниках его формы и виды излагаются по–разному. Если обобщить несколько подходов к этому явлению, то виды делегированного законодательства можно классифицировать следующим образом.
Фиксированная компетенция. Это означает, что полномочия парламента строго закреплены в законе или конституции. Иными словами, есть конкретный перечень вопросов, по которым парламент принимает законы. Этот перечень и называется фиксированной компетенцией. В этом случае подразумевается, что те вопросы, которые не попали в перечень полномочий парламента, могут решаться исполнительной властью – правительством. «Все остальное» может быть весьма существенным. Акты правительства, формально, не будучи законами, могут фиксировать очень важные вопросы, такие вопросы, которые, скажем, в других странах регулируются и законами. Это сфера тех важных проблем, которые обычно относятся к регулированию при помощи законов. Такой порядок, как об этом пишут исследователи, существует во Франции.
Уступка полномочий или прямая делегация. Дело в том, что парламент принимает специальный закон, посредством которого делегирует часть своих полномочий правительству. В этом же законе говорится, что нормы правительством должны приниматься под контролем парламента. Правительство, на основе этого специального акта принимает законы. Такой специальный акт может действовать на протяжении определенного срока. К примеру, в данном акте записано, что эти полномочия передаются на 1 год или на 2 года. Иногда – на весь срок действия парламента, т.е. на срок его полномочий. Такой способ передачи полномочия можно охарактеризовать как прямая передача. И это прямо выражается в тексте закона. [50, c.4]
Принятие такого закона, где полномочия на издание нормативных актов правительством подразумевается. Этот вариант наступает тогда, когда закон сформулирован неопределенно, т.е. парламент принимает неконкретный закон, который требует развития при помощи правительственных актов. Такая практика достаточно распространена. Во Франции такие законы называются «законы–рамки» или «рамочные законы», в англосаксонских странах это называется «скелетным» законодательством. Правительство получает право на издание нормативных актов, поскольку подразумевается, что данный закон, принятый парламентом, определил лишь основные параметры общественных отношений, урегулировал эти параметры, а правительство будет их конкретизировать. В данном случае передача полномочий происходит косвенно. Передача полномочий подразумевается.
В научных источниках называют и четвертую разновидность делегированного законодательства, когда правительство принимает нормативные акты, регулирующие весьма важные нормативные отношения без какого–то полномочия со стороны законодательной власти. Парламент либо молчаливо соглашается с тем, что правительство присвоило себе эти полномочия, либо, если он с этим не согласен, эти акты оспаривает или отменяет. Оспаривание и отмена встречаются редко. Как правило, такой вариант означает узурпацию полномочий, присвоение полномочий исполнительной властью без разрешения парламента. [27, c.102]
Наиболее характерен такой процесс не в сфере принятия актов, а в сфере заключения международных договоров. Если президент подписывает какой–либо международный договор или соглашение, и парламент не вмешивается в этот процесс, то исполнительная власть присваивает часть власти законодательной.
Рассмотрим особенности делегирования законодательной функции в законодательстве Республики Казахстан. Временная передача парламентом своих полномочий по принятию законов главе государства либо правительству (институт делегированного законодательства) распространена в ряде зарубежных стран со смешанной либо парламентарной формами правления. Она представляет собой одно из средств выхода из сложных ситуаций в общественном развитии через ускоренное совершенствование законодательства путем предоставления права издавать законодательные акты президентам (главам государств) либо правительствам с соблюдением установленных в конституциях либо в законах требований. К таковым могут быть отнесены особые процедуры принятия закона о передаче полномочий, сроки делегирования предметы (сферы) законодательного регулирования и другие условия.
В соответствии с п. 1 ст. 3 Конституции Республики Казахстан «единственным источником государственной власти является народ».
Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту Республики Казахстан, а также Парламенту Республики в пределах его конституционных полномочий (п. 3 ст. 3 Конституции РК). Государственная власть в республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов (п. 4 ст. 3 Конституции РК).
Единство государственной власти в совокупности с институциональным разделением ее на ветви обеспечивает эффективность и устойчивость власти, а также скоординированность и взаимодействие принадлежащих к различным ветвям власти государственных органов.
В ст. 40 Конституции РК закреплены функции Президента Республики - Главы государства, его высшего должностного лица, определяющего основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющего Казахстан внутри страны и в международных отношениях; выступающего символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина; обеспечивающего согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. [51]
Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательные функции. []
Конституционные функции и полномочия Президента Республики и Парламента обеспечивают реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, законодательной регламентации важнейших общественных отношений с принятием Главой государства единоличных решений как в области правоприменения, так и нормотворчества. В результате достигается согласованность и оперативность в деятельности высших государственных органов.
Казахстанская модель президентской формы правления позволяет, исходя из сложившихся объективных обстоятельств, в соответствии с Конституцией Республики и волеизъявлением Президента и Парламента Республики, проводить временное перераспределение законотворческих полномочий.
Действующим Основным законом страны предусмотрено два основания делегирования Парламентом законодательных полномочий Президенту Республики.
В соответствии с подпунктом 3 ст. 53 Конституции РК Парламент на совместном заседании палат двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года. В данной норме определяется субъект инициативы, порядок принятия Парламентом решения и срок, на который передаются полномочия. По мнению Конституционного Совета, действие настоящего положения Конституции рассчитано на периоды, когда в условиях мирного времени требуется оперативное принятие или изменение соответствующих законодательных актов
Законом Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254-III «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» [53] введено еще одно основание для делегирования Парламентом законодательных полномочий Президенту Республики. В п. 2 ст. 45Конституции РК закреплено: «В случае предусмотренном подпунктом 4 ст. 53 Конституции РК, Президент Республики издает законы...». В подпункте же 4 статьи 53 Конституции установлено, что Парламент на совместном заседании Палат «решает вопросы войны и мира».
Парламентом Республики в случае вооруженного нападения на Республику Казахстан другого государства (группы либо коалиции государств), а также в случаях предусмотренных международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, объявляется состояние войны. [54] При этом «состояние войны» - это «отношения государств с момента объявления войны между ними (фактического начала военных действий) до ее окончания (фактического прекращения)». С момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий наступает военное время, которое истекает с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения.
Состояние войны непосредственно влияет на организацию государственной власти, правовую систему страны, затрагивает различные юридические отношения. В местностях, где введено военное положение, расширяются полномочия органов военного управления, к ним переходят все функции органов государственной власти и управления в области обороны и обеспечения общественного порядка; могут быть приняты меры, включающие временное ограничение прав и свобод граждан и других лиц; перевод государственных органов и иных организаций, а также экономики республики на функционирование в условиях военного положения. [55]
Перечисленные, а также некоторые иные отношения в мирное время урегулированы принятыми Парламентом республики законами.
Следовательно, подобные правоотношения могут быть приостановлены или изменены только равными по юридической силе нормативными правовыми актами - законами. Однако ситуации состояния войны и военного положения не всегда смогут позволить исполнять все предусмотренные Конституцией парламентские процедуры законотворческого процесса.
Вполне обоснованным является распространение Конституцией права Президента издавать законы и на случаи пребывания республики в состоянии войны. При этом, согласно п. 2 ст. 63 Конституции, Парламент и Мажилис Парламента не могут быть распущены в период военного положения.
Осуществление главой государства законодательных полномочий в условиях пребывания Казахстана в состоянии войны (военного времени) непосредственно корреспондируется с нормами п. 1 ст. 39, подпункта 17 ст. 44, подпунктов 1 - 11 п. 3 ст. 61 Конституции республики.
Данное правомочие Президента республики основано также на подпункте 21 ст. 44 Конституции, согласно которому Президент республики «осуществляет другие полномочия в соответствии с Конституцией и законами республики». [56, c.8]
Таким образом, применительно к предмету обращения изложенное означает, что Президент республики в случае делегирования ему Парламентом законодательных полномочий вправе издавать законы как в мирное время (подпункт 3 ст. 53 Конституции РК), так и в военное время (п. 2 ст. 45 и подпункт 4 ст. 53 Конституции РК).
4. Конституцией закреплены важнейшие общественные отношения, которые регулируются Парламентом посредством принятия законов. Перечень таких отношений установлен п. 3 ст. 61 Основного закона и является исчерпывающим, что было констатировано Конституционным Советом в нормативном постановлении от 15 октября 1997 года № 17/2 «Об официальном толковании статей 53 - 57 Конституции Республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и его палат». [57] Следовательно, при делегировании Парламентом законодательных полномочий главе государства он вправе издавать законы по вопросам, перечисленным в п. 3 ст. 61 Конституции РК.
Таким образом, можно подвести итог и сформулировать следующие вывод.
Парламент Республики Казахстан вправе делегировать Президенту республики полномочия по изданию законов:
- в мирное время в соответствии с подпунктом 3 ст. 53 Конституции РК;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
