Б.Ельцина, прошло организационное заседание представителей республик и областей Поволжья по проблемам экономического взаимодействия. Итогом явилось решение об образовании ассоциации, утвержденное распоряжением Б.Ельцина от 10 июня 1991 г. «Об образовании ассоциации «Большая Волга» по экономическому взаимодействию республик и областей
Поволжского региона РСФСР»[24]. В состав ассоциации
«Большая Волга» на добровольной основе вошли семь областей и четыре республики Поволжья[25].
В октябре 1991г. в Воронеже областные Советы и
исполнительные комитеты областей, традиционно
относящиеся к Черноземью, и одна из областей,
входящая в Центральный Российский экономический
регион, подписали учредительный договор о создании
Ассоциации «Черноземье». Ассоциация была образована
согласно к тому времени уже вышедшему указу Президента
РСФСР «Об организации ассоциации экономического
взаимодействия областей Центрально-Черноземного
региона РСФСР и мерах по созданию условий для их
ускоренного развития»[26].
В марте 1992 г. образована ассоциация «Северный
Кавказ», куда вошли все субъекты региона, в том числе
и Чечня[27].
Ассоциация территорий Дальнего Востока и
Забайкалья (АДВЗ) приступила к работе в январе 1994 г.
В ассоциацию вошли главы администраций российских
регионов от Курильских островов до Бурятии. Новая
ассоциация заменила Дальневосточную ассоциацию
экономического взаимодействия (ДВАЭВ), которая была
учреждена Советами народных депутатов региона 1990 г.
по “Соглашению об основных принципах социально-
экономического сотрудничества и образования на
добровольных началах Дальневосточной ассоциации
Советов народных депутатов” от 11.08.1990г., которое
подписали Республика Саха, Хабаровский и Приморский
края, Амурская, Сахалинская, Камчатская, Магаданская
области, Еврейская автономная область. После
подписания Договора о социально-экономическом
сотрудничестве и утверждения Устава вошли Бурятия,
Читинская область, Чукотский и Корякский автономные
округа. Это образование носило больше политический
характер, но дальнейшее развитие экономического
кризиса показало, что основную роль в работе
ассоциаций должен играть экономический фактор. Решение
о реорганизации было принято в июле 1993 г.
Межрегиональные ассоциации создавались в
большой мере как противовес центру, как способ
отстаивания своих интересов на федеральном уровне.
Вполне очевидно, что отдельные области, не
представляющие собой значительной политической силы
поодиночке, в случае объединения получают
дополнительный вес. Это облегчает каждой вошедшей в
объединение территории реализацию своих целей.
2. Нормативные основы деятельности МРА.
Межрегиональные ассоциации как субъекты
политики, экономики и права полностью не
легитимированы в государственной практике Российской
Федерации. К настоящему времени основные начала
организации и деятельности межрегиональных ассоциаций
закреплены в Указе Президента РФ от 11 ноября 1991 г.
«Об обеспечении условий по повышению роли и
взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных
образований, краев и областей в осуществлении
радикальной экономической реформы»[28]. и
постановлении Совета Министров – Правительства
Российской Федерации № 918 от 16 сентября 1993 года «О
некоторых вопросах организации деятельности
добровольных объединений (Ассоциаций) экономического
взаимодействия субъектов Федерации и органов местного
самоуправления»[29] В этом постановлении на основании
обобщения практики работы МРА наиболее полно (по
сравнению с другими существующими нормативными актами)
регламентирует их деятельность. При этом, в документе
оговаривается, что Постановление действует до принятия
соответствующих законодательных актов и устанавливает
временный порядок взаимодействия Совета Министров и
центральных органов исполнительной власти с
ассоциациями по вопросам, отнесенным Федеративным
договором к предметам совместного ведения.
Согласно документу, объединения образуются органами представительной и исполнительной властей субъектов федерации. Совет Министров вправе принимать участие в подготовке, проведении и реализации соглашений, программ и проектов объединений, если они касаются предметов совместного ведения или имеют значение общероссийских социально-экономических проблем. За межрегиональными ассоциациями признается право принятия участия в заседаниях Совета Министров по вопросам, относящимся к их компетенции: создание условий для эффективного взаимодействия субъектов федерации по вопросам социально- экономического развития территорий РФ; принятие непосредственного участия в законодательной деятельности путем осуществления законодательных инициатив.
В 1994 году межрегиональные ассоциации заключили и ратифицировали «Соглашение о сотрудничестве» между всеми ассоциациями и парламентом (14 июля 1994 г.), В частности, Соглашение предполагает, что:
— рассмотрение в палатах Федерального Собрания законопроектов, регламентирующих жизнь регионов, должно происходить только с предварительным заключением межрегиональных ассоциаций;
— за ассоциациями закреплено право контроля за исполнением Федеративного договора;
— за ассоциациями закреплено право на участие в разработке стратегии развития ведущих отраслей народного хозяйства. Планируется осуществлять двухстороннюю связь: федеральные программы будут интегрироваться с межрегиональными, а межрегиональные вписываться в федеральные.
— за ассоциациями закреплено право обязательного рассмотрения проектов законов о федеральном бюджете, налогах и т.д.
Также в Соглашении предусматривается
необходимость создания постоянно действующей рабочей
группы по правовому обеспечению региональной политики
в составе представителей Совета Федерации,
Государственной Думы и межрегиональных ассоциаций
экономического взаимодействия. Подобный механизм
отчасти реализован в Указе президента РФ от 22.09.1889
№ 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной
власти"[30], где говорится о том, чтобы руководители
органов исполнительной власти субъектов федерации,
избранные руководителями межрегиональных ассоциаций,
были включены в качестве полноправных участников в
деятельность Правительства Российской Федерации по
обсуждению и выработке решений наравне с федеральными
министрами.
Несмотря на существование вышеперечисленных
нормативных актов, призванных регулировать основные
направления деятельности межрегиональных ассоциаций,
отсутствие федерального закона, регламентирующего
деятельность ассоциаций, заставило представителей
субъектов федерации инициировать разработку
законопроекта “Об общих принципах организации и
деятельности ассоциаций экономического взаимодействия
субъектов Российской Федерации”[31], который в марте
1999 года был принят во втором чтении Государственной
Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
В соответствии с законопроектом деятельность
органов ассоциаций планируется строить на основе
следующих принципов:
строгое соблюдение прав и полномочий, делегированных
им членами ассоциаций;
скоординированность совместных действий в создании
социально-экономических программ;
гласность в деятельности органов ассоциаций;
объединение усилий, возможностей и опыта членов
ассоциаций в организации проведения экономической
реформы в регионе, создании и внедрении современного
механизма хозяйствования и рыночных структур;
соединение интересов регионов, проживающего на их
территории населения с задачами и целями упрочения
территориальной целостности и единства Российской
Федерации.
Органы государственной власти субъектов РФ- членов ассоциаций, могут передавать ассоциациям экономического взаимодействия осуществление части своих полномочий, если это не противоречит федеральным законам и иным нормативным правовым актам России и субъектов Российской Федерации.
В рамках рассмотрения проблемы места и роли межрегиональных ассоциаций в современной региональной политике представляется целесообразным проведение сравнительного анализа целей и задач, содержащихся в уставах ассоциаций, и целей и задач, содержащихся в анализируемом законопроекте.
Основными целями деятельности ассоциаций в
соответствии с законопроектом являются:
формирование необходимых условий для эффективного
взаимодействия субъектов Российской Федерации в
вопросах социально-экономического развития регионов на
основе объединения материальных, финансовых и
интеллектуальных ресурсов;
развитие возможностей территориальных образований по
скоординированному использованию их экономических
потенциалов;
отработка и практическая реализация принципов
экономического пространства в рамках Российской
Федерации;
стабилизация экономического положения и социальная
защита населения, проживающего в соответствующих
регионах;
активизация и поддержка предпринимательской
деятельности;
отработка и совершенствование методов управления
хозяйствующими субъектами в условиях рыночных
отношений;
достижение устойчивого состояния в развитии экономики
субъектов Российской Федерации в новых условиях
хозяйствования и создание базы для повышения уровня
жизни населения регионов;
соединение интересов регионов с целями и задачами
упрочения целостности и единства Российской Федерации;
представление и защита интересов членов ассоциаций.
К основным задачам ассоциаций законопроект относит: осуществление координации совместной деятельности субъектов Российской Федерации по организационному, экономическому, научно-техническому и социальному развитию регионов; разработка и реализация совместных программ и проектов, в том числе федерального значения; оптимальное размещение производительных сил; развитие производственной и социальной инфраструктуры, коммуникаций; содействие заключению взаимовыгодных экономических соглашений между регионами; подготовка предложений по реализации государственной валютной политики в регионах, внешнеэкономической деятельности, региональных программ и проектов с участием иностранного капитала; изучение рынка труда в регионах с целью подготовки и координации совместных мер по обеспечению максимально возможной занятости населения, по повышению квалификации и переподготовки кадров; регулирование миграционных процессов; создание комплексных информационных структур и формирование банка данных, необходимых для принятия оптимальных управленческих решений на региональном и межрегиональном уровнях; координация деятельности по разработке и совершенствованию правовой базы региона.
Если обратиться к анализу задач, содержащиеся в уставах ассоциаций, можно отметить, что они в гораздо большей степени ориентированы на внутренние проблемы ассоциаций, чем на взаимоотношения с внешней средой.
Характерным в данном случае является Устав
Ассоциации экономического взаимодействия территорий
Северо-Запада Российской Федерации, где основными
целями и задачами являются:
– создание условий и способствование формированию взаимовыгодных экономических отношений между членами ассоциации, другими республиками, краями и областями, федеральными органами государственной власти;
– защита экономических интересов территорий;
– разработка и реализация согласованных региональных проектов в различных сферах социально- экономической жизни;
– координация действий учредителей в рамках совместно принятых программ;
– объединение сил для внедрения достижений научно-технического прогресса;
Исходя из вышеприведенного анализа, проект закона, являющийся отражением позиции федеральных властей по отношению к деятельности МРА, вносит в цели и задачи ассоциаций более общие положения, что объясняется стремлением федерального центра определить общее поле и единые основы деятельности МРА .
