Парламент Франции, его структура и порядок избрания
Военная Инженерно-Космическая Академия им. А.Ф. Можайского
[pic]
Кафедра 4
Парламент Франции
[pic]
Санкт-Петербург
1996 год
СТРУКТУРА ВЛАСТИ
ФРАНЦИИ
президент
парламент
нижняя палата верхняя палата национальное сенат собрание
ВВЕДЕНИЕ
Ф
ранция - одна из великих держав современного международного сообщества и
одна из крупнейших в капиталистическом мире - в послевоенное время прошла
два этапа в своем конституционном развитии. Первый 1946 - 1958 гг. -
характеризовался ослаблением позиций правящего класса, отчасти
дискредитировавшего себя сотрудничеством с немецкими оккупантами... и
ростом политической активности народных масс. Действовавшая в то время
конституция 1946 г. была наиболее демократической за всю историю страны.
Она могла служить платформой для последующих социальных и политических
преобразований. Однако вскоре после вступления в силу этой конституции
фактически установленный политический режим стал противоречить формальным
положениям основного закона - страна почти постоянно находилась в состоянии
войны с народами своих колониальных владений, нарушались права и свободы,
преследовались демократически настроенные политические деятели и
прогрессивные органы информации.
Развитие капитализма после второй мировой войны, техническое
перевооружение промышленности и сельского хозяйства, отказ от
ростовщической модели экономики привели к ломке прежних экономических
структур. Толчком для преобразований в политической системе послужили
события 13 мая 1958 г. в Алжире, где начался антиреспубликанский мятеж. В
этих условиях Национальное собрание предоставило генералу Ш. де Голлю
полномочия для формирования правительства и согласилось с требованием Ш. де
Голля о выработке новой конституции страны.
После установления нового режима, получившего название "Пятая
республика", была создана новая организационная структура государственной
власти. Конституция 1958 г. юридически оформила эту структуру. Особенность
действующего государственного права во Франции — вхождение в круг его
источников актов из предшествующих эпох Третьей и Четвертой республик.
Новые нормы, созданные после 1958 г., подвержены влиянию прошлой
политической структуры, демократических традиций, которыми столь богата
Франция.
Главная черта государственного строя, учрежденного в 1958 г., —
закрепление концентрации политической власти в руках исполнительных
органов. Президент находится на вершине иерархии органов государственной
власти. Процесс концентрации политической власти в руках исполнительных
органов привел к изменению юридического статуса парламента.
Парламент во Франции всегда играл очень важную роль в политической жизни.
В качестве прообраза он имеет Национальное собрание 1789 г. Впоследствии он
постепенно увеличивал свое влияние и полномочия. Однако первоначальный
текст конституции 1958 г., учредившей режим с сильной президентской
властью, несколько ограничил полномочия центрального представительного
органа страны. Значение парламента уменьшилось после конституционной
реформы 1962 г., установившей новый порядок избрания главы государства —
путем прямых и всеобщих выборов. В результате этой реформы нижняя палата
парламента — Национальное собрание и президент Республики стали равным
образом получать свою власть из одного источника — от избирательного
корпуса. Все же , несмотря на эти нововведения, полномочия парламента
остались очень значительными. Он обладает законодательной властью по
широкому кругу вопросов, принимает бюджет, имеет важные судебные
полномочия, а также средства для контроля за деятельностью правительства.
Значения парламента определяется не только его чисто юридическим
положением, но и реальным соотношением политических сил в стране, их
активностью. Постепенно значение парламента в Пятой республике возросло, и
сейчас он представляет собой весьма влиятельную политическую силу.
ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТА
Французский парламент состоит их двух палат : нижней — Национального
собрания и верхней — сената. Собрание включает 577 депутатов, избираемых на
пять лет всеобщим, прямым и тайным голосованием.
Активным избирательным правом юридически пользуются все французские
граждане, достигшие к моменту выборов 18-летнего возраста и обладающие
гражданскими и политическими правами. Избиратели должны удовлетворять
требованиям ценза оседлости (т.е. обязательного проживания на территории
избирательного округа), равного по общему правилу не менее шести месяцев.
Не допускаются к голосованию душевнобольные и довольно значительная группа
лиц из числа осужденных за преступления и деликты; также не вносятся в
избирательные списки в течение определенного срока лица после отбытия
наказания за указанные в законе преступления и деликты.
Каждый избиратель должен лично зарегистрироваться, предъявив
соответствующие документы. Невыполнение этой обязанности ненаказуемо.
Избирательные списки являются постоянными; они составляются в каждой
коммуне и в каждом бюро для голосования и ежегодно пересматриваются с 1
сентября до последнего дня февраля следующего года. Каждому избирателю
вручается карточка, которая им предъявляется при голосовании и
проштамповывается. По общему правилу голосование осуществляется лично и
каждый избиратель имеет один голос. Возможно голосование по доверенности.
Кандидат в Национальное собрание должен обладать активным избирательным
правом, быть французским гражданином не моложе 23 лет. Одновременно с
кандидатом выдвигается его заместитель, в случае избрания получающий мандат
депутата после смерти последнего, ухода в отставку, назначения членом
правительства или конституционного совета. Заместитель должен отвечать тем
же требованиям, что и кандидат в депутаты. Кандидат не может быть выдвинут
более чем в одном округе. Это правило имеет свою историю. В 1971 г. А.Тьер
был избран депутатом в 26 департаментах. На выборах 1889 г. генерал
Ж.Буланже намеревался выдвинуть свою кандидатуру во всех округах страны.
После этой неосуществленной угрозы был принят действующий до сих пор закон
от 17 июля того же года, установивший названное правило. Однако члену одной
палаты не возбраняется баллотироваться в другую, в случае избрания он
прекращает членство в первой. Парламентарии могут выдвигать свои
кандидатуры в другие представительные учреждения. Особенностью местных
советов (в департаментах и коммунах) является участие в них многих
парламентариев. Так, в период 7-й легислатуры (1981—1986 гг.) 71 %
парламентариев имели мандат местного выборного органа, а 32 % имели по два
таких мандата. Среди сенаторов цифры более значительны, так как в тот же
период 80 % из них имели один мандат, а 46 % — два. В 1985 г. совмещение
было ограничено и парламентарий может иметь лишь один выборный местный
мандат.
При выдвижении кандидата в Национальное собрание вносится залог в 1000
франков, который возвращается, если он наберет не менее 5 % поданных в
округе голосов. От каждого округа избирается один депутат. При избрании
Собрания применяется двухтуровая мажоритарная система. Для избрания в
первом туре нужно получить абсолютное большинство (т.е. более половины)
поданных голосов, которое одновременно не должно быть меньше четверти
занесенных в списки избирателей. Во втором туре, куда попадают два
кандидата, добившиеся лучших результатов и проходящем через неделю после
первого, достаточно получения относительного большинства голосов, но и
собрать не менее 12,5 % голосов избирателей, внесенных в списки. Эта
оговорка затрудняет деятельность небольших политических партий. При
существующей во Франции многопартийности основная борьба на выборах
развертывается во втором туре.
Вторая палата парламента — сенат, включающая 322 члена, формируется иным
путем, чем нижняя. Сенаторы избираются путем косвенного голосования сроком
на девять лет. По мысли учредителей Пятой республики, особые условия
образования сената должны создать ему иное политическое лицо, чем у
Национального собрания. Состав сената обновляется по третям, а не
одновременно, что приводит к меньшему влиянию избирательного корпуса, не
позволяет сенату резко менять свой политический курс.
Сенат в основном формируется трехстепенными выборами. Сенаторы избираются
в коллегиях в каждом из департаментов. В целом избирательная коллегия
включает около 108 тыс. членов, из которых около 600 депутатов, более 3
тыс. — генеральных и региональных советников и около 104 тыс.
представителей муниципалитетов. Последние, таким образом, фактически
избирают сенат.
Выборы сенаторов проходят в главном городе департамента и проводятся по
двум системам. Пропорциональная — применяется в департаментах, избирающих
пять и более членов палаты. Таких департаментов — 13, а число сенаторов от
них — 69. В остальных департаментах применяется двухтуровая мажоритарная
система.
Национальное собрание может быть досрочно распущено. Сенат не может быть
распущен. Право роспуска Собрания — важнейшее и притом личное право
президента Республики. Согласно ст.12 Конституции, глава государства
сначала должен получить ни к чему не обязывающую "консультацию" у премьер-
министра и председателей палат парламента. Однако правом роспуска президент
Республики не может воспользоваться в течение года после предыдущего
роспуска, во время действия чрезвычайного положения в стране, вводимого на
основании ст.16 Конституции (см. ниже) и в период временного исполнения
обязанностей (их исполняет до президентских выборов председатель сената,
если пост главы государства становится вакантным). В Пятой республике было
четыре досрочных роспуска — в 1962, 1968, 1981 и 1988 гг. Во всех случаях
досрочные выборы приводили к тому, что избиратели в своем большинстве
положительно относились к действиям президента, отдавая голоса за
политическую партию, поддерживающую главу государства. В двух последних
случаях — за социалистов.
ПРАВОВОЙ СТАТУС ЧЛЕНОВ ПАРЛАМЕНТА
Важнейшая часть статуса парламентария — характер его связи со своими
избирателями. В этом отношении принцип французского парламентаризма такой
же, как и большинства других западных стран. Парламентарии рассматриваются
как представители всей нации и выполняют свои функции на основе
представительного, а не императивного мандата, который согласно ст.27
Конституции 1958 г. недействителен. Регламент Национального собрания
запрещает образование и деятельность в помещениях палаты каких-либо
группировок, как бы они не назывались, имеющих целью защиту частных,
местных или профессиональных интересов и влекущих для их членов принятие
императивного мандата. За нарушение названного положения применяются
дисциплинарные санкции. Запрещение императивного мандата во французской
правовой доктрине и законодательстве рассматривается как одно из средств
обеспечения независимости парламентария. Однако эти юридические запрещения
не распространяются на партийную принадлежность парламентария и документы
многих партий требуют от своих членов согласования своих действий с
партийными органами в палатах.
Французский законодатель весьма четко и подробно регламентирует статус
парламентария, вытекающий из принципа разделения властей, и стремится
обеспечить юридическую независимость как членов парламента, так и всего
этого органа от влияния исполнительной власти. Закон различает
неизбираемость кандидатов и несовместимость должностей. Первая относится к
кандидатам в депутаты и сенаторы : не могут быть избраны в парламент лица,
занимающие определенное должностное положение, как-то : генеральные
инспекторы национальной экономики, судьи, офицеры сухопутных войск, ректоры
и инспекторы академий, директора департаментских служб полиции и др. Вторая
— несовместимость — возникает после выборов и означает, что избранное лицо
не может совмещать свой мандат с некоторыми другими должностями: членов
Конституционного совета, Экономического и социального совета, Высшего
совета магистратуры, с постом министра, с членством в миссии, назначенной
правительством, если эта миссия продолжается более шести месяцев.
Запреты на совмещение парламентского мандата с частными профессиями в
настоящее время во Франции шире, чем в других странах. Они составляют
несколько статей в избирательном кодексе и включают, в частности,
запрещение совмещения парламентского мандата с должностью руководителя
предприятия, председателя административного совета, председателя или члена
правления, председателя наблюдательного совета, генерального директора, его
заместителя или управляющего делами, осуществляющих свои функции в
обществах, на предприятиях или в учреждениях, пользующихся гарантиями и
субсидиями государства или государственных органов (за некоторыми
исключениями), в обществах финансового характера и акционерных компаниях,
привлекающих вклады, и в органах руководства, администрации или управления
этих обществ; в обществах или предприятиях, деятельность которых состоит
преимущественно в выполнении работ, поставок или услуг за счет или под
контролем государства, государственного органа или учреждения, либо
государственного предприятия, или иностранного государства; в обществах или
предприятиях с целью получения прибыли, деятельность которых состоит в
купле-продаже земель, предназначенных для строительства, или в сделках с
недвижимостью, или в систематическом строительстве зданий с целью их
продажи; и в некоторых других обществах, предприятиях и учреждениях.
Парламентарию запрещается использовать свою фамилию с указанием своего
звания для рекламы финансового, промышленного или торгового предприятия, а
также предоставлять такую возможность кому-либо. Контроль за соблюдением
положений о несовместимости должностей возложен на высший орган
конституционной юстиции — Конституционный совет. В случае установления
такой несовместимости Совет должен объявить об отставке парламентария. До
сих пор подобные случаи не имели места.
Что касается военной службы, то в мирное время парламентарии
освобождаются от нее во время сессий, если они не выразят желания об
обратном. Если парламентарий проходит военную службу, то он не может
участвовать в дебатах палат, в которую он входит, а право голосовать он
может осуществлять только в порядке делегации. При мобилизации в случае
агрессии, ставящей страну перед необходимостью прибегнуть к обороне, или в
случаях, предусмотренных уставом ООН или в период внешнеполитической
напряженности члены парламента сохраняют свои мандаты.
Личная независимость парламентария, являющаяся гарантией осуществления им
своих функций, характеризуется иммунитетом, складывающимся из не
ответственности и неприкосновенности, и индемнитетом, то есть
предоставлением парламентарию материальных возможностей для обеспечения ему
парламентских занятий. Не ответственность вытекает из невозможности
преследования парламентария за высказанные мнения или голосование. Эта не
ответственность не может быть снята палатой и распространяется на участие
парламентария в работе палаты, ее органах. Цель не ответственности — дать
парламентарию возможность свободно высказывать свои взгляды. (Об
ответственности парламентария за нарушения дисциплины на заседаниях палат
будет сказано ниже.) Цель не ответственности — помешать преследованию
парламентария и оказания на него давления. Вопрос о неприкосновенности
парламентария возникает лишь в отношении действий, совершенных им вне
осуществления своих парламентских функций. Неприкосновенность имеет место
только в период сессий; в то время она может быть снята палатой. Исключение
составляет случай задержания на месте преступления, когда такого разрешения
не требуется. Но и в последнем случае палата путем голосования может
потребовать приостановки преследования. Таким образом, неприкосновенность
не аннулирует нарушение, а лишь отодвигает возможность преследования или
ареста. В межсессионное время парламентарий может преследоваться в судебном
порядке, но его арест зависит от разрешения бюро палаты (кроме случая
задержания на месте преступления), а также если вступил в силу
окончательный приговор суда или было дано разрешение на преследование
палатой в течение предыдущей сессии. Практика Пятой республики показывает,
что палата обычно отказывала в требованиях судебной власти в случаях, когда
преследование имело очевидный политический характер. С 1958 г. по сентябрь
1990 г. запрашивалось согласие на преследование 17 депутатов и шести
сенаторов; в пяти случаях согласие было дано.
Французские парламентарии получают денежное содержание, дающее им
материальную независимость и обеспечивающее покрытие расходов, связанных с
осуществлением мандата (содержание секретариата, разъезды, приемы
избирателей). Парламентское жалованье состоит из двух частей — основной
части, рассматриваемой как собственно заработная плата, и дополнительной
части или жалованья "за выполнение должности". Основная часть
устанавливается не в абсолютной сумме, а как средняя цифра между высшим и
низшим пределами окладов государственных служащих высшей категории.
Дополнительная часть составляет четверть основного жалованья и зависит от
участия парламентария в работе своей палаты; удержания из этой части
жалованья тем больше, чем в большем числе голосований не участвовал
парламентарий. Однако названное правило на практике применяется очень
редко. Кроме того, дополнительная часть жалованья может быть сокращена при
дисциплинарных санкциях (см. ниже). В 1985 г. общая годичная сумма,
начисляемая французскому парламентарию, составляла около 336 тыс. франков.
Из парламентского жалованья производятся значительные вычеты на
социальное страхование, вычеты в парламентскую фракцию; жалованье
облагается подоходным налогом, за исключением 45 % общей суммы, считающихся
расходами на функционирование. Другими словами, обложению подлежит 55 %
суммы. Парламентарии имеют право на пенсию по достижению 55 лет, за
исключением случая, когда они продолжают оставаться членами парламентской
палаты.
В 15-дневный срок, который следует за вступлением в должность, член
нижней палаты парламента обязан представить в бюро Национального собрания
декларацию о своем имущественном положении, содержащую данные о размере его
собственного имущества, а в случае необходимости — общего имущества
супругов или имущества признаваемого неделимым в соответствии с положениями
гражданского кодекса. Бюро обеспечивает секретность полученных деклараций,
а также последующих изменений, которые в случае необходимости сообщаются
депутатами.
Депутат вносит новую декларацию, соответствующую предыдущим положениям,
не ранее двух месяцев и не позднее одного месяца до истечения его мандата,
а в случае роспуска Национального собрания или прекращения мандата по иной
причине, кроме смерти, — в течение последующих 15 дней. Бюро Национального
собрания оценивает изменения в имущественном положении депутатов на
основании деклараций. Этот порядок призван обеспечить "финансовую чистоту"
депутата за период его парламентской деятельности. Французский
парламентарий, кроме того, получает средства на содержание личного
секретариата; об этих расходах он отчитывается. В 1988 г. в среднем каждый
сенатор имел трех, а депутат — двух сотрудников. Парламентарии имеют свои
кабинеты в помещениях парламента, пользуются внеочередной и бесплатной
телефонной связью со своим избирательным округом, бесплатным или льготным
тарифом на транспорте внутри страны, льготным питанием в ресторане палаты.
В распоряжении парламентария находятся автомашины службы палаты для
перемещения в Париже и его пригородах. По прибытии в парламент после
выборов или в результате замещения выбывшего парламентария депутат или
сенатор получают знаки своей должности (трехцветный пояс и др.). Члены
палат парламента не могут быть награждены орденом Почетного легиона или
быть представлены к следующей степени этого ордена, военной медали или
любым другим знакам отличия, кроме как за военные подвиги или сравнимые с
ними действия.
Депутаты и сенаторы достаточно полно информируются о деятельности
парламента, получая значительное число документов. В дни заседаний в
Собрании и сенате и в дни заседаний комиссий (только в Собрании) членам
палаты раздается специальная сводка, в которой указывается повестка дня
заседания, повестка дня комиссий, сообщения о собраниях парламентских
фракций, о созыве конференции председателей, разного рода информация о
составе палат, фракций, комиссий, список распространяемых парламентских
документов и документов внепарламентского содержания. Издается список
документов — законопроектов, то есть проектов, внесенных правительством,
законодательных предложений — проектов, внесенных парламентариями, и др.,
аналитический отчет, оперативно отпечатываемый и вывешиваемый в помещениях
палаты. Каждый парламентарий получает различные серии "Журналь оффисиель"
("Законы и декреты", "Дебаты" и др.) — официального органа государства,
бюллетень комиссий, различного рода информационные доклады, список книг,
поступивших в библиотеку палаты, информационный сборник о членском составе
палаты, об их фракциях, сборники фотопортретов членов палаты и др.
Парламентарии участвуют в качестве представителей в многочисленных
внепарламентских органах и учреждениях. Такое участие специально
оговаривается в законодательных и регламентарных актах. Назначение
осуществляется согласно следующей процедуре: в сенате после объявления
вакантным места фракции представляют в бюро свои кандидатуры. Если нет
возражений в отношении кандидатуры через час после объявления о ней в афише
в палате, председатель Сената объявляет об утверждении кандидата. В
Национальном собрании председатель устанавливает срок для представления
кандидатур. По его истечении о них сообщается в афише и в "Журналь
оффисиель". Назначение производится только после такого объявления. Если
кандидатур больше , чем вакантных мест, то Собрание проводит голосование.
Число органов, в деятельности которых участвуют парламентарии, превышает
70. Назовем лишь некоторые их них: Высший совет по управлению тюрьмами,
Административный совет Национальной библиотеки, Консультативная комиссия по
кинематографу, Высшая комиссия по кодификации, Национальная комиссия по
образованию, науке и культуре, Комитет по себестоимости производства
вооружений, Национальная комиссия по информатике и свободам, Постоянный
совет по делам военной службы, Национальный совет статистики, Высший совет
ядерной безопасности, Национальный комитет вин Франции и др. Назначенные во
внепарламентские органы члены палат поддерживают контакты с
соответствующими постоянными комиссиями.
Французские парламентарии принимают участие в международной жизни. Они
часто включаются в состав различного рода делегаций. Комиссии палат
посылают свои собственные миссии в другие страны, в международные
организации. Парламент направляет своих представителей в ряд международных
организаций. Например, 12 членов и 12 их заместителей от Национального
собрания и 6 членов и 6 их заместителей от сената заседают в
Консультативной ассамблее Европейского Совета.
