Другая отличительная черта Украины – довольно сильный президент. По объему своих конституционных полномочий глава украинского государства превосходит большинство восточноевропейских президентов (за исключением президента Хорватии), хотя и уступает французскому . Вместе с тем в отличие от Франции и большинства стран Восточной Европы , президент Украины практически не имеет права на роспуск парламента (оно носит гипотетический характер и не связано с отношением парламента к правительству, единственный вариант роспуска Верховной Рады – если в течение 30 дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться). При этом решения об отставке правительства, принятые парламентом, обязательны для Президента. Кроме того, как и в большинстве стран Восточной Европы, для вступления ключевых решений в силу требуется подпись не только президента, но и премьер-министра.
Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти, он ответственен перед президентом, но одновременно подконтролен и подотчетен Верховной Раде . В состав Кабинета Министров входят Премьер-Министр, первый вице-премьер-министр, три вице-премьера, министры. Премьер-министр назначается президентом Украины с согласия более половины от конституционного состава Верховной Рады Украины. Персональный состав Кабинета Министров назначается Президентом Украины по представлению Премьер-Министра.
Вопрос об ответственности Кабинета Министров может быть рассмотрен Верховной Радой по предложению не менее одной трети депутатов от ее конституционного состава и принимается большинством голосов
конституционного состава Верховной Рады. Вопрос об ответственности не может рассматриваться более одного раза в течение одной сессии, а также в течение года после одобрения Программы деятельности Кабинета Министров. Если Верховная Рада выразила недоверие Кабинету Министров, он автоматически уходит в отставку, то есть президент Украины не может в отличие от президента России согласиться или не согласиться с мнением парламента по недоверию правительству, а обязан ему подчиниться. И уж тем более, выраженное правительству недоверие никоим образом не дает президенту возможности принять решение о роспуске Верховной Рады. Получается, что премьер-министр по факту подчиняется президенту и без его согласия не может принять ни одно важнейшее решение, при этом постоянно вынужден озираться на наличие поддержки в Верховной Раде, так как ее утрата приведет к отставке кабинета. При этом фактически не входят в правительство, напрямую подчиняясь Президенту и Верховной Раде, председатель Антимонопольного комитета Украины, председатель Фонда государственного имущества и председателя государственного комитета телевидения и радиовещания (их назначает президент с согласия Верховной Рады), кроме того фактически напрямую подчиняются президенту силовые министры. Очевидно, что в таких условиях премьер-министр лишен возможности проводить самостоятельный политический и экономический курс, который становится предметом политического торга между президентом и парламентскими группами. Отсюда – постоянная напряженность внутри властного треугольника «Президент – правительство – Верховная Рада», со временем переросшая в перманентный системный кризис.
Важнейшей прерогативой Верховной Рады является внесение изменений в Конституцию Украины, которые она принимает не менее чем 2/3 голосов от своего конституционного состава, изменение разделов конституции «Общие положения», «Выборы. Референдум» и «Внесение изменений в Конституцию» требует подтверждения на всеукраинском референдуме.
Стремясь преодолеть дисбалансы системы, Л.Кучма (до «кассетного скандала» и знаменитого «дела Гонгадзе») неоднократно пытался добиться изменения Конституции и расширения своих полномочий. И поскольку Верховная Рада неизменно отвергала подобные предложения, 16 апреля 2000 г. по инициативе президента был проведен референдум. На всенародное голосование были вынесены шесть вопросов:
- О недоверии ВР 14-го созыва и внесении таких изменений в ст. 90 Конституции Украины, которые позволят президенту распускать парламент в случае выражения ему недоверия на референдуме.
- О внесении дополнения к ст. 90 Конституции, которое позволит президенту досрочно распустить парламент, если он в течение месяца не сможет сформировать парламентское большинство или в течение трех месяцев не утвердит бюджет, а также в ряде других случаев.
- Об ограничении депутатской неприкосновенности и исключении в связи с этим части 3 из статьи 80 Конституции Украины.
- Об уменьшении общего числа народных депутатов Украины с 450 до 300 и внесении соответствующих изменений в статью 76 Конституции.
- О формировании двухпалатного парламента, одна из палат которого «представляла бы интересы регионов Украины», для чего необходимо изменить целый ряд статей Конституции.
- О принятии Конституции Украины всеукраинским референдумом, из чего следует, что ныне действующая Конституция теряет свою легитимность, поскольку принималась парламентом.
Естественно, что административная поддержка обеспечила по всем этим вопросам положительное волеизъявление, хотя организация референдума вызвала массу обвинений в фальсификациях и нарушении властью закона. Фактически референдум с точки зрения действующей конституции Украины не имел никакого нормативного смысла, так как он противоречит конституционному порядку внесения изменений в Конституцию, и если президент Кучма не был готов по итогам референдума осуществить силовые действия в отношении парламента по сценарию Б.Ельцина или А.Лукашенко, то не понятно, для чего тогда референдум вообще проводился. Ни для кого не стало неожиданностью, когда Верховная Рада, несмотря на итоги референдума, отказалась принимать подобные поправки к Конституции. История с референдумом – одна из типичных загадок и несуразностей новой украинской истории, когда политическая элита, не будучи в состоянии просчитать хотя бы несколько политических ходов вперед, запускает очередной политический проект, «заимствуя» политический опыт соседей, а уже в процессе реализации идеи выясняется что она изначальна была обречена на провал.
Полна противоречий система местного самоуправления Украины. Согласно Конституции Украины, председатели местных государственных администраций (губернаторы областей и главы районов) назначаются и освобождаются от должности Президентом по представлению Кабинета Министров. При этом в городах (как районного, так и областного подчинения) мэры избираются населением. На всех уровнях – областном, городском, районном, сельском – избираются местные представительные органы - советы, при этом они влияют на формирование органов исполнительной власти только в городах. Положение о назначение президентом Украины глав областных и районных государственных администраций находится в определенном противоречии со ст.5 Конституции Украины, в которой сказано, что «народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления», в соответствии с частью 4 статьи 140 конституции районные и областные советы относятся к органам местного самоуправления, которое в свою очередь признается и гарантируется на основании ст.7 конституции. Таким образом, осуществление исполнительной власти в областях и районах должны были бы осуществлять не структурные подразделения исполнительной государственной власти (госадминистрации), а исполнительные структуры самих органов местного самоуправления, поскольку последние формируются непосредственно народом. А право определять свои административные (исполнительные) структуры – один из основных принципов местного самоуправления, закрепленных в статьях 1, 2, 3, 5 Всемирной декларации местного самоуправления 1985 года. Забавно, что статья 44 закона «О местном самоуправлении в Украине» прямо обязывает районные и областные советы делегировать соответствующим местным государственным администрациям все те свои основные полномочия, которые им предоставлены конституцией . То есть Конституция дает органам местного самоуправления определенные права, а закон обязывает делегировать их значительную часть органам государственной власти. По сути фактическое отсутствие в Украине исполнительных органов местного самоуправления есть не что иное как косвенное признание того, что власти Украины просто боятся отдать право формирования исполнительных органов местного самоуправления в руки населения, видимо опасаясь неизбежного всплеска сепаратистских настроений. За последние годы в Украине центральные власти неоднократно шли на отстранение от должностей избранных мэров городов, фактически эта практика приобрела массовый характер (Кременчуг, Кировоград, и т.д.), одним из наиболее скандальных является отстранение от должности в 1998 избранного мэра Одессы Э.Гурвица.
Наиболее сложная ситуация складывается в Автономной Республике Крым, где Верховная Рада Крыма избирается непосредственно населением, а высшим должностным лицом является не назначенный губернатор, как в других регионах Украины, а избранный депутатами председатель Верховной Рады АРК. При этом исполнительная власть принадлежит Совету Министров АРК, который находится фактически в двойном подчинении – Верховной Рады АРК и Президента Украины. При этом несмотря на то, что Крым является автономией, районные государственные администрации назначаются напрямую президентом Украины. То есть реально даже избранные власти Крыма фактически имеют минимальное влияние на органы исполнительной власти. Функционирует такая система управления в Крыму с постоянными конфликтами, фактически она разрушает внутрикрымское единство, что стратегически имеет и общеукраинское негативное влияние.
Представляется, что фактическое лишение органов местного самоуправления реальных властных рычагов может иметь для Украины долгосрочные негативные последствия, связанные как с утратой населением системного доверия к органам местного самоуправления, так и невозможностью организовать эффективное управление всей территорией страны одними лишь исполнительными органами государственной власти, недооценкой специфики региональных проблем. Причем позиции некоторых оппозиционных лидеров чреваты еще большим ухудшением ситуации. Так, один из лидеров национал-демократического движения Николай Жулинский неоднократно высказывался о приоритете прав нации над правами человека и необходимости «нацеливать регионы на аскетическое подчинение своих локальных претензий требованиям и нормам большой государственности» . Это находится в явном противоречии с общеевропейской тенденцией на максимальное расширении прав местного самоуправления и прав человека в целом.
Важнейшей характеристикой политического режима является система политических партий, особенности которой по мнению многих авторитетных политологов (М.Дюверже, Р.Арон, З.Нойман и т.д.) являются основой классификации политических режимов. С этой точки зрения украинская система также является довольно самобытной. Для Украины характерно наличие множества партий во всех частях политического спектра, сильное влияние на партийную жизнь личностных, регионально-этнических и финансово-экономических факторов, а также беспрецедентное для современного демократического государства число парламентских фракций и депутатских групп. В 450-местной Верховной Раде Украины постоянно действует от 9 до 15 зарегистрированных фракций и депутатских групп, кроме этого, имеется целый ряд незарегистрированных депутатских объединений. При этом украинская партийная система отличается крайней неустойчивостью, ее составляющие находятся в постоянном процессе преобразования, распадаясь, объединяясь, реорганизуясь. В Украине зарегистрировано более 120 политических партий, большинство из которых являются, по существу, партиями-фантомами. Тем не менее, около 20 партий представляют собой разветвленные организации, чье влияние на политические процессы в стране существенно. Численный рост партий стимулируется национальным законодательством, которое предоставляет партийным структурам существенные права в ходе избирательного процесса, а также институциональным дизайном Украины, в котором роль Парламента в выработке и осуществлении государственной политики сопоставима с ролью Президента.
