существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-
левых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-
ческим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участ-
ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-
онов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней
мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены
обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-
зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально
данные проблемы решены быть не могут.
89 административных территорий в рамках Российской Федерации
включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения
(Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных терри-
торий.
Согласно новой конституции, республики пользуются определен-
ными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны
других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики
имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-
литики и что их права по контролю за использованием природных ре-
сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.
Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается
разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими
административными уровнями, является нечетким и противоречивым в
части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот
факт, что большинство республик беднее многих областей и краев,
мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет-
ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-
венное преимущество республик в отношениях с центром состоит в
том, что на них распространяется положение о централизованном
назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).
В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-
сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте
и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-
ональными элитами и выборными региональными органами власти. Ос-
новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации
или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух
базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-
берализации цен.
Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ-
ника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предп-
риятий, господствующие на провинциальной политической арене -
можно выразить так: "Стабилизация, но не на моей территории".
Местные политические руководители в России оказывают давление на
центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах
и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.
Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-
дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни
их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной
экономике, а также политические предпочтения местных руководите-
лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-
ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.
В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы
малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-
жено, что статистически значимыми оказались лишь различные поли-
тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-
ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-
тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональной за-
висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-
шиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от ре-
форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах
к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-
ку лишь очень небольшое количество административных территорий
возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-
ников реформ. В настоящее время это города Москва, санкт-петер-
бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.
Естественно предположить, что бюджетные перечисления между
разными уровнями управления России характеризуются существенными
различиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в
ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до-
ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-
редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.
Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются
мощнейшим рычагом ее действительного становления.
III. Региональная бюджетно-налоговая система
Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная
часть соответствующей государственной системы, связанная с пос-
ледней генетически и структурно. Она составляет именно часть це-
лого (пока существует целостность государства), по-своему отражая
соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных
и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая
система - символ и гарант региональной ослабленности, независи-
мости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа "сильный (или
независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы".
Региональные бюджетно-налоговые системы - порождение и ре-
зультат территориальной организации общества.
Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации ак-
кумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков госу-
дарства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и дохо-
дов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993
года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось
48%, бюджета территорий - 52% (в 1992 г.- соответственно 44 и
56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет террито-
рий 47% (61 и 39% в 1992 г.).
В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит реги-
ональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и
субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения
с "центром" и реже с другими территориальными уровнями. По эле-
ментному составу региональные бюджетно-налоговые системы анало-
гичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Напри-
мер: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих
случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как
регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению
и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят
из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархи-
ческом построении территориальной организации государства (напри-
мер:если населенный пункт входит в состав района, район - облас-
ти, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые
отношения, во многом аналогичные отношениям типа "государство-ре-
гион".
Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформи-
руются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, среди
который следующие:
1) Закрепление определенного порядка движения бюджетно-нало-
говых потоков, по уровням территориальной организации государства
(направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое наз-
начение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих
по этому поводу отношений.
2) Аккумулирование и использование в общерегиональных целях:
средств, образованных на самой территории и поступающих в регио-
нальные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (та-
ково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санк-
ций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы
частично, в соответствии с принятым порядком их распределения
между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (например
"нефтяные деньги"). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей
бюджетно-налоговой системе, перераспределяется по тем или иным
соображениям в пользу нежестоящих региональных систем (дотации и
субвенции, а также часть "местных средств", по разрешению вышес-
тоящих систем им не перечисленная).
3) Выполнение региональными органами власти и управления
своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением
требований формальной финансовой независимости их политики от вы-
шестоящих уровней.
4) Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ,
т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в оп-
ределенных жизненных благах и реализации его национально-этничес-
ких интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населе-
ния и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответс-
твующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджет-
но-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения
России (за вычетом налогов).
5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрас-
ли "местного хозяйства", местные дороги и транспорт и т.п.) как
важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрире-
гиональных связей.
6. Регулирование состояния и использования природно-ресурс-
ного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора
и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существова-
ния и развития территории.
7. Стимулирование определенных ценностных региональных ори-
ентиров населения, создание условий для его деловой активности,
для структурных преобразований, для инвестиционной привлекатель-
ности и т.д. Это вопрос не только потенций территориального раз-
вития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.
Региональные бюджетно-налоговые системы во всех странах -
традиционный объект всеобщего недовольства и критики. Основное
требование к бюджетно-налоговой системе - требование целевой ре-
гиональной ориентации рассматриваемых систем, без которой они
превращаются в нижний уровень тоталитарно-государственного бюд-
жетно-налогового хозяйства.
Одно из существенных направлений развертывания российских
реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутриго-
сударственных финансовых отношений. началось формирование некоего
основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Феде-
рации (ее субъектов и административно-территориальных единиц).
Речь идет прежде всего о том, что бюджетно-налоговые отношения
"центра" и регионов все в большей мере стали определяться законом
и дополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усили-
вается ответственность региональных органов власти и управления
за направления расходования финансовых средств (особенно в соци-
альной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и
появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.
В месте с тем программа преобразования налогово-финансовых
