отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторые
ее положения противоречат друг другу, многие остаются остродис-
куссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избирае-
мые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных и
связанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначе
формирующие контуры становящихся бюджетно-налоговых систем, не
блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной
политики.
Аналогичные соображения можно высказать и по поводу норма-
тивно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений. Эта база
только складывается и пока очень далека от соответствия принципи-
альным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она
непрерывно пересматривается и корректируется, так что наиболее
желательное ее качество - стабильность - пока остается недоступ-
ным.
"Остов" нормативно-правовой базы образуют Конституция Рос-
сийской Федерации, а также законы "Об основах бюджетного устройс-
тва и бюджетного процесса в Российской Федерации", "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации", "Об основах бюджетных
прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов
представительных и исполнительных органов государственной власти
республик, в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе-
тербурга, органов местного самоуправления". Многочисленные право-
вые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональ-
ном разрезе содержатся и в российских законах "О краевом, област-
ном Совете народных депутатов и краевой, областной администра-
ции", "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
Особое место в механизме правового регулирования взаимодейс-
твия бюджетно-налоговых систем на федеральном и субфедеральном
уровнях занимает Закон Российской Федерации "О субвенциях респуб-
ликам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной
области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербуруг",
в котором установлены правовые основы оказания централизованной
финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие коли-
чественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях "цент-
ра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос-
сийской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых
систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной
стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюдже-
том и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансо-
вые отношения между органами государственного управления Федера-
ции и структурами местного самоуправления.
В общем случае организация в России финансовых взаимоотноше-
ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует
решения трех взаимосвязанных вопросов.
1 - по каким принципам должна быть распределена между разно-
уровневыми органами власти и управления ответственность за осу-
ществлением соответствующих расходов.
2 - как необходимо распределить источники доходов для покры-
тия указанных расходов?
3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые
поступления обычно не совпадают по объему.
Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты си-
туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза-
имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви-
дуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъ-
ектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнан-
ных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики
внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порож-
дало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло
подозревать федеральные органы в проведении протекционистской по-
литики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение
межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необос-
нованный дисбаланс в отношениях российского правительства с реги-
онами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и
предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис
"о неравноправности субъектов Федерации". Появились даже различ-
ные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню
бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и
дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов
группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.
Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году
-------------------------------------------T---------T---------T--------¬
¦ ¦ "Новые" ¦ "Старые"¦ Края, ¦
¦ ¦автономии¦автономии¦ области¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦1. Бюджетная обеспеченность по доходам,% ¦ 186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦2. Бюджетная обеспеченность по расходам,% ¦ 207 ¦ 133 ¦ 90 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦3. Объем федеральных дотаций, субвенций и ¦ 330 ¦ 183 ¦ 77 ¦
¦бюджетных ссуд на одного жителя,% от сред-¦ ¦ ¦ ¦
¦него уровня ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦4. Перечислено в бюджет РФ,% от итоговых ¦ 11 ¦ 19 ¦ 91 ¦
¦доходов территориальных бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦
L------------------------------------------+---------+---------+---------
Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности
бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям террито-
риальных бюджетов разных регионов России. К этому следует доба-
вить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% насе-
ления России, планировалось выделить 50% от суммы всех федераль-
ных дотаций регионам.
Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще
долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.
IV. Взаимодействие бюджетов
Традиционно существует три основных подхода к решению проб-
лемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение
различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Феде-
рация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые
налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перерасп-
ределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует
стабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами Фе-
дерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффектив-
но реализована лишь при сравнительной однородности регионов в
фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении
разнородны.
Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В
рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки,
в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступле-
ния распределяются между федеральными органами и территориями.
При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном
уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход
открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспреде-
ления бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на
центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджет-
но-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок
отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стиму-
лом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление
индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений.
Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов
постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирую-
щего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система при-
обретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не
отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возмож-
ность максимально учитывать специфику российских регионов.
Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между фе-
деральными органами и территориями предполагает определение про-
цента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взи-
маемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется,
будет ли каждая территория вводить свою собственную систему нало-
гов или же использовать в качестве основы единую систему, согла-
сованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реа-
лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь-
ной децентрализации федерального бюджета при одновременном усиле-
нии перераспределительных процессов и централизации бюджетных
средств на региональном уровне.
Весьма проблематична и сама возможность определения согласо-
ванной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный
бюджет. Регионы-экспортеры будут, понятно, настаивать на ее сни-
жении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%.
Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характери-
зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы
в более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы под-
держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива-
ния, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают
весьма ощутимую поддержку.
Исполнение государственного бюджета Российской Федерации с
целью исследования соотношения между федеральным и региональными
бюджетами представлено в таблице N1.
В ходе экономических реформ в доходах консолидированного
бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а
косвенных - соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов
территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых
и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении
доли других налогов и сборов.
В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумули-
руемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос -
с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994
года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на
добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561
до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до
71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%.
Осуществление фактического разделения доходов консолидиро-
ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными
органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2.
Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федераль-
