Бюрократії притаманні такі риси:
- систематична мобілізація людських та матеріальних ресурсів для здійснення чітко визначених цілей і планів;
- використання професійно підготовлених кадрів, обіймаючи неспадкоємні посади з означеним колом повноважень і сферою діяльності;
- професійна спеціалізація і розподіл праці, що координується ієрархією підпорядкування, підзвітною певній владі або клієнтурі.
Основним призначенням бюрократії є пригнічення індивідуальних особливостей, забезпечення суспільної єдності, утвердження однаковості й максимальної політичної монолітності суспільства.
Бюрократія тримається на таємності, диктатурі влади, вождизмі лідерів, створює сувору ієрархію влади і знищує індивідуалізм та колегіальність. Вона породжує не злагоду, а поступки, при цьому часто спирається також на форми примусу, коли іншими способами не вдається досягти прийнятного консенсусу.
Масштаби, сила й жорсткість дій бюрократії обмежуються лише рівнем і глибиною демократизації суспільства як її антиподом. Розширення і поглиблення бюрократизації суспільних відносин є сталою тенденцією діяльності чиновницького апарату. Загальмувати, обмежити і звузити сферу її діяння може процес демократизації та самоврядування народу. Тому ступінь свободи суспільства і громадянина, визначається результатами протиборства демократії і бюрократії.
Вважається помилковою думка, що поділ державної влади на три гілки усуває бюрократію. Світова практика свідчить: бюрократія ще більше зміцнила свої позиції. Проте з цього не випливає, що будь-яке професійне управління є бюрократичним. Воно стає таким лише з монополізацією управлінської функції, з абсолютизацією її спеціалізації, зосередженням управління в окремій соціальній верстві суспільства.
2.2 Раціональна теорія бюрократії Макса Вебера
Макс Вебер у своїй праці “Господарство і суспільство” дійшов висновку, що бюрократія – “природна” та “обов’язкова” форма будь-якої соціальної організації. Він визначив останню як систему управління, що має свої ознаки. Веберівська ідеальна модель бюрократичної організації базується на трьох опорах – нейтральності, компетентності та ефективності. Автор вважав, що їй притаманні безособистісність, раціональність, сувора регламентованість та обмеженість відповідальності, які є ідеалом будь-якої організації. Така модель базується на жорстких бюрократичних принципах:
- створення особливих сфер компетенції шляхом розподілу посад між службовцями, визначення обсягу влади, якою наділена кожна посадова особа при розв’язанні питань (тобто застосовується авторитарна влада керівника, який ухвалює рішення, віддає розпорядження підлеглим і контролює їх виконання, а останні застосовують управлінські рішення до конкретних ситуацій);
- наділення посадової особи правами і забезпечення її роботою лише залежно від рівня виконання нею своїх службових обов’язків.
За Максом Вебером бюрократія втілює найбільш ефективні і раціональні способи управління. Вона компетентна, кваліфікована, побудована на принципі ієрархії, має чітко визначені права й обов'язки, а отже, найбільш дисциплінована і законослухняна, одержує фіксовану платню і не володіє тими ресурсами, якими розпоряджається, що сприяє зменшенню корупції.
Висновки Вебера базувалися на аналізі бюрократичної моделі Німеччини, але обґрунтовані ним правила побудови та функціонування більшості структурних ланок державного управління. Основні їх правила такі:
- адміністративні установи організуються відповідно до власної ієрархії;
- кожна установа має власну ділянку компетенції;
- державних службовців не обирають а призначають на підставі професійної кваліфікації, зазначеної в дипломах, або за наслідками іспитів;
- державні службовці отримують заробітну платню відповідно до рангу;
- державний службовець має тільки одне місце роботи;
- державний службовець не володіє установою, у якій працює;
- звільнення державного службовця з посади базується на рішенні інстанції, що стоїть вище[13].
Створення органів управління з урахуванням цих ознак формує раціональний тип бюрократії, що в ідеалі здатна діяти в режимі прийняття оптимальних рішень на підставі виключно компетентних і неупереджених оцінок. Вебер вважає, що бюрократія повинна мати професійні навички та раціональні знання, дотримуватися суворої дисципліни, бути відповідальною, поважати закони. У веберівському розумінні бюрократія – це максимальна раціоналізація колективної управлінської діяльності, що забезпечує утвердження оптимального державного устрою та структурує суспільство[14]. Раціональний підхід до феномена бюрократії тлумачить її як найефективнішу форму організації, винайдену людьми, оскільки вона реально дає змогу наблизитися до раціонального управління через використання найкращих здібностей людей, які мають спільні цілі.
Макс Вебер розрізнив два типи раціональної теорії бюрократії: традиційну “патрімоніальну” і сучасну раціональну. Переважною сферою впливу патрімоніальної бюрократії є царина державного управління, а її метою – збереження традиційних структур суспільного життя. Доменом раціональної бюрократії, яка формується в Новий час, була сфера приватно-господарчої діяльності, перш за все внутрішньогосподарська діяльність великих промислових підприємств. Її метою було забезпечення суто формальної ефективності виробництва, тому, виходячи з міркувань доцільності, вона не була обтяжена ніякими традиційними цінностями.
Раціональна бюрократична організація характеризується:
- ефективністю, яка досягається завдяки чіткому розподілу обов’язків між членами організації, що дає можливість використовувати висококваліфікованих спеціалістів на керівних посадах;
- суворою ієрархічністю влади, що дозволяє вищим посадовим особам здійснювати контроль за виконанням завдань підлеглими;
- формально встановленою і чітко фіксованою системою правил, які забезпечують одноманітність управлінської діяльності і застосування загальних інструкцій до окремих випадків в найкоротший термін;
- безособовістю адміністративної діяльності і емоційною нейтральністю стосунків, що виникають між функціонерами організації, де кожен має виступати не як індивід, а як носій соціальної влади, уособлення певної посади.
Отож, у розумінні М. Вебера поняття бюрократії є близьким до поняття управління взагалі. Втім, бюрократія не співпадає з управлінням – по-перше, там, де в будь-якому управлінні присутні елементи самоуправління; по-друге, там, де бюрократизм обмежується політичним лідерством.
2.3 Марксистське тлумачення бюрократії
Вперше розгорнуту характеристику бюрократії і бюрократизму дали К. Маркс і Ф. Енгельс, їхнє розуміння цього соціального явища ґрунтувалося на тому, що спочатку суспільство за допомогою простого поділу праці створило собі особливі органи для захисту спільних інтересів. Однак з часом ці органи, головний з яких - державна влада, задовольняючи свої особливі інтереси, із слуг суспільства перетворилися на його повелителів. Більше того, державний бюрократичний апарат може набути самостійності, згубної для суспільства і часом шкідливої навіть для тих класів, яким він покликаний служити. Бюрократія із засобу досягнення цілей соціального управління перетворюється на самоціль, її цінності перетворюються на державні. Марксистське тлумачення бюрократії виходить з розуміння її як суспільного явища, що має соціально-класовий зміст. Це спеціально призначений адміністративний механізм, що слугує інтересам правлячого класу. Бюрократія ототожнює себе з державою, свій бюрократичний інтерес у здійсненні суспільних функцій видає за загальні інтереси. В основі бюрократичної системи лежить принцип "сліпого підкорення, віри в авторитет, у механізм твердо встановлених формальних дій, готових принципів, поглядів, традицій". К. Маркс зазначав, що загальний дух бюрократії є таємницею, таїнством, і додержання його забезпечується у власному середовищі її ієрархічною організацією, а щодо зовнішнього світу - її замкненим корпоративним характером. Тому "відкритий дух" держави, а також державне мислення здаються бюрократії зрадою її таємниці[15].
Бюрократична каста суспільства, що зосередила в своїх руках владу, постійно нав'язує народним масам свої погляди на державне життя, намагається повчати, що "начальство все краще знає, що про загальні принципи управління можуть судити тільки вищі сфери, які мають всебічні і більш глибокі знання про офіційну природу речей.
Марксисти розробили механізм усунення бюрократії від влади: постійна ротація і виборність чиновників, посилення адміністративних важелів впливу на державних службовців, громадський контроль за діяльністю бюрократичних установ. В цьому випадку, в разі побудови комуністичного суспільства бюрократія відмирає разом із державою, адже народні маси самі здатні здійснювати управлінські функції.
Погляди марксистів з часом зазнали еволюції: від філософського заперечення держави і бюрократії до рутинного осуду бюрократа і бюрократизму. Головне кредо марксизму зводилося до того, що бюрократія, як і кожне суспільне явище, має соціально-класовий зміст.
Отже, марксизм розглядав бюрократію як особливий адміністративний механізм, що діє на користь інтересам правлячого класу. Характерною його рисою є наявність особливої верстви осіб, які в умовах класового суспільства зосереджують у своїх руках владу, спеціалізуються на управлінні й поставлені в привілейоване щодо народу становище. Тобто, бюрократизм породжується не функціональними особливостями управління, а його соціально-політичними та економічними характеристиками.
2.4 Теорії бюрократії на сучасному етапі
Останнім часом дедалі зростає політична роль бюрократії. Вона є важливою частиною урядових тимчасових або постійних структур і операцій. Отже, говорити про політичну нейтральність бюрократичної машини не доводиться. Власне, й раніше бюрократія фактично не була відгороджена від політичних сил, що домінували в суспільстві, їхнє соціальне замовлення вона і покликана була виконувати. А тепер йдеться про безпосередню участь бюрократії у політиці та політичній боротьбі. Однак і суспільне життя не вільне від бюрократизації. Чиновницький персонал фактично управляє масовими організаціями. Політичні партії утримують великий управлінський апарат, який дедалі більше централізується, а разом з цим централізується і процес прийняття рішень. Відтак роль партійного чиновника в діяльності партії зростає. Державна влада з часом набуває самостійності щодо суспільства, стає служити власним потребам і свій корпоративний інтерес у реалізації суспільних функцій бюрократія видає за загальні інтереси. Добитися прогресу в розвитку всіх сфер нашого життя без подолання бюрократизму неможливо. Тому необхідна боротьба проти нього.
Сучасні дослідники критикують веберівський "ідеальний" тип бюрократії, але це ще не означає, що його цілковито відкинуто. Багато західних соціологів вважають, що теорія бюрократії М, Вебера і тепер має бути основою для конструювання бюрократичної (адміністративної) організації. Бюрократія не повинна зводитися лише до її "ідеального" типу, вона має і негативні властивості, що забезпечить універсальне розуміння її в різних за своєю природою соціальних структурах[16].
Бюрократія зазнала змін як у формах існування, так і в методах здійснення своїх функцій. Пристосування її до нових соціальних умов відбувається надзвичайно активно. Дослідники проблем бюрократії вказують на два загальних чинники, які впливають на еволюцію організаційних (бюрократичних) моделей у сучасному суспільстві:
