обязательности выполнения подчиненными требований начальников.
Принцип беспрекословного выполнения всех приказов начальников
закрепляется там, где требуется четкость и согласованность в
действиях.
К числу видов деятельности, основанных на беспрекословном подчинении,
относится прежде всего воинская служба, а также операции по
освобождению заложников, по ликвидации стихийных бедствий и т.п.
Однако такая жесткая регламентация не способствует реализации функций
органов управления экономикой, творческих союзов и т.п. Пределы повиновения
приказам, как правило, устанавливаются в нормативных актах,
регламентирующих административно- властные отношения. Например, Уставы ВС
России закрепляют для военнослужащих беспрекословный принцип исполнения
всех указаний начальников. В основе такого нормативного определения
пределов исполнения приказа в военной службе лежит ее понимание как
требующей не только четкости, слаженности действия всех управленческих
звеньев, но и способности конкретного исполнителя выполнять указания
начальников даже ценой жизни. Исходя из этого, В.Д. Кузьмин-Караваев
отмечал, « что дисциплинарные отношения в военной службе отличны от
отношения общегосударственной службы, они... поглощают личность
подчиненного ... хотя бы в данный момент он не исполнял никакой
определенной служебной обязанности» .[13]
Общевоинские Уставы России не содержат каких-либо оснований,
дающих исполнителю право не осуществлять требования начальников. Хотя и
указано, что военнослужащему не могут отдаваться распоряжения, ставиться
задачи, не имеющие отношения к военной службе или направленные на
нарушение закона, но адресатом этой нормы являются только начальники.[14]
Применительно к государственным служащим России имеются три вида их
реагирования на приказы.
Во-первых, обязательному исполнению подлежат все указания
руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за
исключением явно незаконных.
Во-вторых, если же правомерность полученного распоряжения
вызывает сомнения, то оно выполняется только в случае письменного
подтверждения об этом вышестоящим руководителем.
В-третьих, властное требование о выполнении действий,
относящихся к уголовно наказуемым, не подлежит исполнению. Оценку
правомерности действий, совершенных во исполнение приказа, должен
давать государственный служащий. Если же выполнение приказа повлекло
причинение ущерба, но исполнитель обязан был его выполнить в силу
письменного подтверждения, то ответственность за последствия несет
подтвердивший это распоряжение руководитель.[15]
Пределы исполнения приказа в оперативно-розыскной
деятельности определены рамками его соответствия закону. Так, закон
"Об оперативно-розыскной деятельности" закрепляет, что при получении
приказа или указания, противоречащего закону, должностное лицо обязано
руководствоваться законом . Аналогичные положения содержатся и в Законе "О
милиции" , в Положении о службе в ОВД Российской Федерации , в Положении
о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации.
Естественно, во всех случаях вне зависимости от различий в статусе
исполнителя законный приказ подлежит исполнению.
Таким образом, рамки повиновения зависят от сферы социальной
деятельности. Исходя из этого же определяется порядок действий
подчиненного при получении приказа, не соответствующего закону.
Применительно к военнослужащим законодательство исходит только из
одного: приказ должен быть выполнен беспрекословно, точно и в срок. Однако
некоторые положения воинских уставов могут рассматриваться и в качестве
реакции на незаконный и тем более преступный приказ. Так Устав внутренней
службы определяет, что при необходимости убедиться в правильном понимании
приказа исполнитель может обратиться к командиру с просьбой повторить
его.[16] Это положение актуально прежде всего потому, что в ч. 3 ст. 40
указывается: военнослужащему не могут отдаваться приказы, направленные на
нарушение закона. Кроме того, в ст. 42 подчеркивается, что
военнослужащий обязан проявлять разумную инициативу, которая особенно
необходима, когда полученный приказ не соответствует резко изменившейся
обстановке, а условия таковы, что своевременно получить новый приказ нет
возможности
Государственный служащий при сомнении в правомерности полученного им
распоряжения вправе обжаловать его прокурору. Из этой обычной
презумпции в ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР закреплено существенное
исключение, направленное на обеспечение процессуальной самостоятельности
следователя. По вопросам о привлечении в качестве обвиняемого, о
квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела для
предания суду или о прекращении дела следователь, в случае
несогласия с указанием начальника следственного отдела, имеет право
приостановить исполнение полученного им распоряжения, и представить
дело прокурору с письменным изложением своих возражений.[17] В
юридической литературе отмечается, что несогласие следователя с
письменным указанием начальника следственного отдела по узловым
вопросам следствия по существу ставит следователя в положение, когда
он не только вправе, как это сформулировано в УПК РСФСР, но и обязан
представить дели вышестоящему прокурору с письменным изложением своих
возражений.
В отношении работников правоохранительных органов в
законодательстве по данному вопросу видна непоследовательность.
Субъект оперативно-розыскной деятельности при получении приказа,
противоречащего закону, обязан руководствоваться законом. А для
сотрудников милиции и налоговой полиции закреплено дополнительное
условие - явность противоречия распоряжения закону. Часто субъект
оперативно- розыскной деятельности и сотрудник милиции или налоговой
полиции - одно и тоже лицо. В законе не должен по-разному определяться
порядок реагирования на одно и тоже действие - получение незаконного
приказа.
Приведенное положение, на мой взгляд, является еще одним
аргументом в подтверждение того, что закон об оперативно-розыскной
деятельности не должен регламентировать отношения между начальником
и подчиненным. Характер административно-властных отношений, в том
числе и в сфере оперативной деятельности, определяется прежде всего
предназначением ведомства и поэтому вопросы исполнения приказа входят
в предмет регулирования законов, непосредственно устанавливающих
деятельность сотрудников государственных ведомств , связанных с
оперативно-розыскными мероприятиями: милиция, органы федеральной
службы безопасности, налоговая полиция и т.н.
В Федеральном законе "Об органах федеральной службы
безопасности в Российской Федерации" нет нормы,
регламентирующей административно-властные отношения между
сотрудниками. В нем имеется положение о том, что военнослужащие
органов федеральной службы безопасности проходят военную службу в
соответствии с законодательством о прохождении военной службы с
учетом установленных этим Законом особенностей, обусловленных
спецификой выполняемых ими обязанностей. Но остается без ответа
вопрос; вносят ли контрразведывательная, оперативно-розыскная и
разведывательная деятельность достаточную степень специфики в прохождение
военной службы, чтобы определять пределы повиновения приказу согласно
Закону "Об оперативно-розыскной, деятельности"? Или все же необходимо
руководствоваться общевоинскими Уставами?
Такая же неопределенность имеется и в отношении сотрудников
федеральных органов правительственной связи и информации. В соответствии с
законом на них вне зависимости от служебного положения в случае получения
от кого бы то ни было приказа или указания, противоречащего
законодательству Российской Федерации, возложена обязанность выполнять
только требования законодательства В то же время в законе сказано, что
сотрудниками федеральных органов правительственной связи и информации
являются военнослужащие, которые проходят военную службу на основании
законодательства, воинских уставов, других нормативных актов и
положений, регламентирующих военную службу.
Полагаю, что с учетом превалирования правоохранительных начал в
деятельности органов федеральной службы безопасности в процессе
осуществления собственно оперативно-розыскных мероприятий сотрудники
подразделений ФСБ России должны руководствоваться Законом, призванным
конкретно регулировать соответствующую сферу общественных отношений,
т.е. Законом "Об оперативно-розыскной деятельности ".
Законодательно должно быть закреплено, что должностное лицо
органов федеральной службы безопасности в ходе выполнения профессиональных
функций подчиняется только непосредственному и прямому начальникам. В
процессе оперативно-служебной деятельности взаимоотношения между
начальником и подчиненным необходимо строить на основе таких определенных в
законе принципов как взаимоуважение, доверие, разделение компетенции,
персональная ответственность за правомерность принимаемых решений и
совершаемых действий. Законодательно также необходимо закрепить обязанность
сотрудника органов федеральной службы безопасности исполнять приказы,
распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей,
изданные в пределах их должностных полномочий, исключением преступных,
т.е. предписывающих совершить действия, явно нарушающие уголовный
закон и направленные на причинение вреда интересам граждан общества и
государства. При сомнении в законности полученного для исполнения
распоряжения он должен незамедлительно сообщить об этом в письменной форме
своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему
распоряжение. В случае, если вышестоящий по должности руководитель
письменно подтверждает данное распоряжение, сотрудник органов
федеральной службы безопасности обязан его исполнить. Ответственность за
последствия исполнения незаконного распоряжения несет подтвердивший это
распоряжение руководитель. Нуждается в нормативном закреплении и
указание на то, что действие сотрудника, выполнившего полученный с
соблюдением установленных правил и процедуры, обязательной для
исполнения, приказ, в результате чего был нанесен вред интересам
личности, общества или государства, не является правонарушением.
Представляется, что в негосударственной сфере при определении рамок
исполнения приказа целесообразно руководствоваться принципом, установленным
законодательством применительно к пределам исполнения властных требований
