опыта эффективной реализации экономических и социальных функций институтов
государственной службы, можно отметить, например, следующее. Иногда
считают, что в Японии ослаблена роль государства в регулировании экономики
и развитии социально-трудовых отношений. Действительно, поверхностный
взгляд на опыт этой страны вроде бы подтверждает сказанное. Государство,
например, не является напрямую субъектом трипартизма и социального
партнерства. Однако более глубокий анализ японского опыта свидетельствует
об обратном — государственное влияние присутствует везде и во всем. Другое
дело (и это японские традиции), формы, методы и механизмы влияния
государства на экономику не заметны, не навязчивы, эластичны и оригинальны.
В частности, в области профобучения государство устанавливает единые
стандарты, которые все обязаны выполнять. Такой же инструмент оно
использует при регулировании проблем занятости, найма, оплаты труда и т.д.
Опыт Японии также свидетельствует о том, что в этой стране успешно
используется третий пятилетний план. Его характерные особенности —
прозрачность, коллективизм в процессе разработки и выполнения, большое
воспитательное значение. Проекты пятилетних планов активно обсуждаются в
коллективах, на предприятиях, в учебных и научных организациях. В ходе
обсуждения отсутствует формализм, так как японцы понимают, что все, что
запланировано, направлено на развитие человека, рост его благосостояния и
улучшение качества жизни. Поэтому все население заинтересовано в реализации
планов, которые объединяют людей, интегрируют их интересы, творчество,
интеллект и действия. При таком подходе не решаемых задач, как правило, не
бывает. И конечно, ведущая роль в разработке, процедуре принятия и
реализации планов принадлежит институту государственной службы.
2. Японский опыт подготовки
государственных служащих
Институт государственной службы в России находится в стадии
становления, поиска эффективных форм и методов реализации возложенных на
него функций. Эти процессы идут нелегко, поэтому зарубежный опыт, в
частности Японии, может быть очень полезным при решении данной проблемы.
Прежде всего следует отметить, что по сравнению с другими развитыми
странами в Японии значительно меньше государственных служащих. Они
составляют лишь 8,1% общего числа работающих. Для сопоставления: в Германии
— 15,1%, в США — 15,5, во Франции — 22,6% (см. рис. 2).
[pic]Рис. 2. Отношение числа госслужащих к общему числу работающих
Своеобразен и эффективен инструментарий, используемый государственными
служащими в процессе совершенствования технической политики и роботизации,
принципов социального партнерства, регулирования взаимоотношений
работодателей и наемных работников, социального страхования и т.д.
Во многом эффективность государственного регулирования экономики
объясняется высочайшим профессионализмом, гибкостью и ответственностью
государственных служащих, обеспечивающимися прежде всего отработанным
механизмом их подготовки, стержнем и фундаментом которой являются пять
известных во всем мире японских систем, основанных на традициях и философии
нации. Они определяют и пронизывают систему подготовки госслужащих, начиная
с отбора будущих чиновников и заканчивая их увольнением.
В Японии убеждены, что именно на этих системах и зиждется так
называемое "японское чудо" — стремительное вхождение Японии в состав самых
высокоразвитых стран мира.
В структуру пяти великих японских систем, цементирующих стройную
систему подготовки госслужащих, входят:
система пожизненного найма;
система кадровой ротации;
система репутаций;
система подготовки на рабочем месте;
система оплаты труда.
Прежде чем перейти к краткому их анализу, отметим одно общее
принципиально важное обстоятельство. Ценность и причина действенности этих
систем заключается в том, что они представляют собой не набор отдельных
элементов, а являются системами в единой системе. Каждая из них, дополняя
другую, является основой и условием ее функционирования, способствует
запуску следующих и эффективной их работе. Одна система не может
существовать (без другой. В сумме они составляют единый слаженный механизм,
формирующий мощную мотивационную среду, обеспечивающую подготовку
высокопрофессиональных чиновников и полную реализацию их творческих и
интеллектуальных способностей.
В такой обстановке мотивационная среда направляет усилия и потенциал
госслужащего на решение проблем, стоящих перед регионом и страной в целом.
Это то, чего не хватает российскому институту государственной службы. У
госслужащих в России нет заинтересованности в целенаправленном и
результативном труде.
Первым, ключевым элементом единого механизма японской системы подготовки и
использования кадров госслужащих является система пожизненного найма. Она в
классическом виде в настоящее время применяется лишь на некоторых крупных
предприятиях и государственной службе. В остальных случаях нет юридически
оформленного, официального пожизненного найма. Скорее, речь идет о
джентльменском соглашении между работодателем и наемным работником.
Впервые термин "пожизненный найм" применил американский ученый
Абегулен в книге "Японские заводы". Он обратил внимание на то, что уже в 50-
е годы в Японии не действовала система увольнений, подобная американской,
когда при необходимости (снижение объемов производства, тяжелое финансовое
положение предприятий и т.п.) увольняли работников, принятых последними. В
таких ситуациях японские работодатели занимались их переподготовкой,
переобучением и использовали на других рабочих местах, а не увольняли.
Смысл пожизненного найма не в формальном правовом, юридическом его
закреплении, а в реальном обеспечении заинтересованности работников
трудиться в данной организации максимальное время и пожизненно связать с
ней свою судьбу. Сами японцы в этом смысле часто приводят такое сравнение:
"Можно довести лошадей до пруда, но заставить их, если они не хотят, пить
воду из пруда нельзя". Поэтому продолжительность работы человека в одной
организации в основном зависит от умения администрации заинтересовать
работника, в частности, оплатой труда, вознаграждением за выслугу лет,
премиями, повышением его профессиональной подготовки, различными
социальными льготами, неформальной заботой о сотруднике и его семье. В этой
связи системы обучения, оплаты труда, являясь самостоятельными, в то же
время тесно связаны с системой пожизненного найма и выступают составными ее
элементами.
Система пожизненного найма начинается с механизма
назначения на государственную службу, который включает:
принятие на государственную службу (ГС);
повышение в должности госслужащего;
перевод на другую должность;
смещение с должности.
Принципы назначения на ГС:
по приоритетам, в соответствии с итогами вступительного экзамена или
аттестации[1]
по способностям (учитываются результаты экзаменов для вновь принимаемых,
проверки уже работающих, наличие свидетельств, аттестатов, дипломов и
т.д.);
принцип нейтральности — госслужащие могут иметь свои политические
убеждения, но не разрешается, чтобы это отражалось на профессиональной
работе на ГС, так как они должны осуществлять решения правительства и
парламента
принцип равных возможностей стать государственным служащим для всего
населения;
принцип равенства ко всем, кто принят на ГС.
В Законе о государственной службе определены условия непригодности для
поступления на ГС. Если такой человек случайно все же попадает на
госслужбу, он проработает недолго. Японская система оперативно выявляет
данное противоречие, и работника увольняют. К лицам, не имеющим права
работать на ГС, относятся:
недееспособные;
неправоспособные, т.е. те, кто по японским законам лишены права
распоряжаться имуществом и собственностью;
лишавшиеся и лишенные свободы;
уволенные ранее с работы, в том числе в частном секторе, в дисциплинарном
порядке;
участвующие в деятельности организаций, занимающихся подрывной
деятельностью.
В настоящее время в Японии наблюдается тенденция постепенного
сокращения числа ограничений для поступающих на государственную служб
Прежде всего здесь речь идет о второстепенных условиях при приеме на Г
таких, как возраст, национальность, гражданство.
Государственные служащие Японии подразделяются на две категории:
1) госслужащие правительственных (центральных) органов (министерств,
ведомств, комитетов, управлений и т.д.). Они, в свою очередь,
подразделяются на две большие группы:
государственные служащие, участвующие в принятии решений и постановке
задач (это так называемые особые госслужащие);
госслужащие, реализующие и выполняющие принятые решения и поставленные
задачи (их называют обычными госслужащими);
2) госслужащие местных органов управления (власти).
К первой категории государственных служащих относятся министры и их
заместители. Кстати, в Японии у каждого министра только два заместителя —
один политик (как и министр), депутат, является особым госслужащим, другой
выполняет функциональные обязанности министерства и принадлежит к обычным
госслужащим первой категории. Среди обычных правительственных (центральных)
госслужащих — начальники департаментов, отделов, секторов министерств,
специалисты и т.д. Примерно такая же шкала действует в отношении
государственных служащих местных органов.
Обслуживающий персонал министерств, парламента и т.п. тоже принадлежит к
категории производственных государственных служащих. Военнослужащие,
полицейские, пожарные, учителя, медики и т.д. также являются
государственными служащими. Причем, если школы имеют статус федерального
уровня, то работающий в них персонал относится к госслужащим первой
категории центральных органов, если школы муниципальные — к госслужащим
второй категории.
Общая численность госслужащих в Японии составляет около 5 млн.
человек, из них центральные госслужащие — 25,8%, госслужащие местных
органов — 74,2%.
Одной из характерных особенностей приема на ГС является
распространение, как отмечалось, классической системы пожизненного найма на
государственных служащих, т.е. на госслужбе работают до предельного
