[20,. ст. 10].
Вообще развитие договорных начал в регулировании отношений центра и
регионов могло бы привести к относительной конфедератизации России. В
договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в
1994-1995 годах осуществлялось перераспределение и предметов ведения
Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее
субъектов. Однако затем возобладало представление о верховенстве
конституционных норм и недопустимости отхода в двухсторонних договорах от
предусмотренной им вариантов разграничения.
Федеративным Договором, разграничиваются полномочия федеральных
органов власти и органов государственной власти конкретного субъекта
Российской Федерации. При этом договор не может устанавливать, либо
изменить конституционный статус субъектов Российской Федерации и в договоре
не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской
Федерации и ее субъектов, установленное статьями 71 и 72 Конституции
Российской Федерации. Одновременно указывалось, что в договоре могли
определяться предметы совместного ведения, обусловленные географическими,
экономическими, социальными, национальными особенностями конкретного
субъекта РФ. Очевидно, здесь имелось в виду пополнение перечня предметов
совместного ведения за счет исключительной компетенции субъекта Федерации.
Содержательную основную часть договоров должны были составить соглашения о
разграничении полномочий по конкретным предметам ведения установленным в
статье 72 Конституции и перечисленным в договоре [3, ст.116] .
Первые внутрифедеральные договоры с областями –с Калининградской и
Свердловской – были одновременно последними «индивидуальными» договорами.
Если Договор с Калининградской областью, по сути, дополнял Федеративный
Закон от 22 января 1996 года «Об особой экономической зоне в
Калининградской области», то Договор со Свердловской областью являлся
своеобразной компенсацией Конституции, так и не созданной Уральской
республики - в нем был установлен перечень предметов ведения. Все
последующие договоры суть «шаблонные».
Отличительной особенностью Договоров 1996 года, являлось отсутствие
прямых противоречий с Конституцией Российской Федерации. Если договорами
1994-1995 годов ст.71-72 Конституции Российской Федерации откровенно
переписывались в нужном ключе, то договоры 1996 года, в основном, только
дополняли и конкретизировали статью 72. В то же время имели место косвенной
ревизии конституционных положений.
Договоры, подписанные в 1997 году ввиду практически полной идентичности
содержания и структуры, можно назвать «договорами-клонами». Дополнение и
конкретизация конституционных норм, а в ряде случаев и их ревизия,
осуществлялись по единой модели («модифицированная» версия Договора со
Свердловской областью).
В 1998 году были заключены договоры о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти города федерального значения Москва.
Заключение договора о разграничении предметов ведения и полномочий с
городом федерального значения Москвой было недопустимо. В статье 6 Устава
города Москвы содержится положение, достойное того, чтобы его
процитировать: «На основании статьи 66 Конституции Российской Федерации, в
соответствии с определенным статьей 65 Конституции Российской Федерации
статусом города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта
Российской Федерации, во исполнение требований статей 11, 32 и 131
Конституции Российской Федерации и настоящим Уставом устанавливается
двойной статус представительного и исполнительного органов власти города
Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы одновременно
являются органами городского (местного) самоуправления и органами
государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми
законодательно установленными полномочиями указанных органов». Насколько
эта правовая конструкция соответствует Конституции РФ (ст. 12) и
Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», как
представляется, должен решить Конституционный Суд РФ (если будет
инициирован соответствующий запрос).
Что до Договора, то, во-первых, он фактически создает прецедент
разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и
муниципальным образованием, что не предусмотрено Конституцией. Во-вторых, в
самом Уставе города Москвы отсутствует разграничение компетенции ее
властных органов на компетенцию органов государственной власти и органов
местного самоуправления. Это затрудняет разграничение полномочий властных
органов города Москвы по конституционным и договорным предметам ведения.
Кроме того, что касается специфики города Москвы как столицы Российской
Федерации, то Конституцией РФ предусмотрено принятие специального
федерального закона (ч.2 ст. 70). И такой закон есть - Закон РФ от 15
апреля 1993 г. №4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации».
Положение закрепило, что договор о разграничении предметов ведения и
полномочий не может устанавливать или изменять статус субъекта РФ, изымать
или перераспределять конституционные предметы ведения Российской Федерации
и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, но
может определять предметы совместного ведения, обусловленные
географическими, экономическими, социальными, национальными и иными
особенностями конкретного субъекта (абзацы четвертый, пятый, восьмой п.4).
Следовательно, признано допустимым договорное дополнение и конкретизация
конституционного перечня предметов совместного ведения. Но с учетом
региональной специфики.
Договоры 1998 года, как и все прочие, содержат ссылки на некие
географические, природные, экономические, социальные, национально-
культурные и иные особенности соответствующих субъектов РФ,
предопределяющие предметы совместного ведения органов государственной
власти Российской Федерации и органов государственной власти
соответствующих субъектов( преамбула и статья 2 договоров с Республикой
Марий – Эл, Амурской, Воронежской, Ивановской, Костромской областями и с
городом Москвой). И действительно - определенную часть договорных перечней
составляют конкретные «специфические» предметы ведения. К примеру, в
Договоре с Амурской областью- социально-экономическое развитие территории
области, приравненных к районам Крайнего Севера(п. «д» ст.2) Но, помимо
«специфических» предметов совместного ведения, в договорные перечни
включены предметы совместного ведения, по сути, «универсальные», актуальные
для всех субъектов Федерации, не связанные с какой-либо региональной
спецификой. Разумеется, все «универсальные» предметы ведения считаются
«специфическими». Ведь признать, что эти положения носят универсальный
характер, а отнюдь не обусловлены спецификой соответствующих субъектов, -
означает признать, что договоры составлены с серьезным нарушением
требований Положения.
Договоры устанавливают перечни полномочий органов государственной
власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации по предметам
совместного ведения.
Конституция РФ не предусматривает заключения соглашений о разграничении
полномочий органов исполнительной власти, но это предусматривает Положение.
Последние определяет соглашения о разграничении предметов ведения и
полномочий. В текстах договоров эта норма воспроизводиться, но дополняется
оговорками о том, что соглашения могут быть заключены как одновременно с
подписанием договоров, так и в любое время после их вступления в силу.
Из Положения также вытекает, что предметом соглашений о разграничении
полномочий по договорным предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, названным в договорах. Однако во всех
договорах 1998 года фиксируется, что полномочия органов исполнительной
власти Российской Федерации и соответствующих субъектах Российской
Федерации по конкретным предметам совместного ведения, установленным
Конституцией РФ и перечисленным в соответствующих договорах, определяется
соглашениями, «если иное не установлено федеральным законодательством».
По сути, речь идет о параллельном договорном регулировании по предметам
совместного ведения, о порядке, альтернативном (и противоречащем)
предусмотренному законодательству.
Наделение полномочиями. Одним из видов соглашений о делегировании
полномочий, прописанным в договорах, следует считать соглашения между
органами исполнительной власти Российской Федерации и соответствующих
субъектов Российской Федерации о на делении органов исполнительной власти
соответствующих субъектов Российской Федерации полномочиями территориальных
подразделений федеральных органов исполнительной власти (ст. 11 Договора с
Республикой Марий Эл. ст. 1 0 Договоров с Амурской, Воронежской,
Ивановской, Костромской областями, ст. 12 Договора с городом Москвой).
При этом во многих договорах в перечнях предметов совместного ведения
органов государственной власти Российской Федерации и соответствующих
субъектов Российской Федерации отдельными положениями прописываются
«согласованная кадровая политика» или «проведение согласованной кадровой
политики». Как правило, идет речь о назначении (и освобождении от
должности) руководителей федеральных предприятий, организаций, учреждений.
Но в отдельных договорах в перечнях полномочий органов государственной
власти Российской Федерации зафиксировано согласование с органами
государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации
кандидатур руководителей территориальных подразделений федеральных органов
исполнительной власти (п."ж" ст.4 Договора с Воронежской областью, ст.8
Договора городом Москвой).
Однако согласование кандидатур руководителей территориальных
органов федеральных органов исполнительной ' власти с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации признано
противоречащим Конституции РФ (ч.1 ст.78) Постановлением Конституционного
Суда РФ от 1 февраля 1996 г. №3-П подолу о проверке конституционности ряда
положений Устава - Основного Закона Читинской области.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
