Следовательно, указанные положения договоров являются неконституционными
Бюджетные вопросы. Договоры 1998 года предусматривают возможность
заключения соглашений, определяющих состав и размер доходов, поступающих в
виде средств от федеральных налогов в бюджет соответствующего субъекта
Российской Федерации, "если они прямо не установлены федеральным
законодательством". Сторонами таких соглашений названы Правительство РФ и
администрации (или правительства) соответствующих субъектов Российской
Федерации.
Поскольку федеральный бюджет и федеральные налоги - конституционные
предметы ведения Российской Федерации, полномочия по ним вообще не следует
затрагивать в договорах. Договорное определение состава и размера доходов,
(компенсации), поступающих в виде средств от федеральных доходов в бюджет
соответствующего субъекта Российской Федерации, не предусмотренным в
Конституции и федеральных законах.
В договорах устанавливается возможность сохранения и расширения объема
льгот, некогда предусмотренных для всех субъектов Российской Федерации в
законах о федеральном бюджете.
Данный вопрос должен решаться в едином порядке, через федеральные
законы, возможно, через указы Президента РФ, но не путем партикулярного
договорного правотворчества.
Подобные подходы к проблеме бюджетного федерализма – установление
индивидуального порядка межбюджетных отношений между Российской Федерацией
и соответствующими субъектами Российской Федерации ("исправление"
Федерального бюджета) - противоречат конституционным принципам равноправия
субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти (ч.4 ст.5) и единства экономического пространства
Российской Федерации (ч.1 ст.8).
Вопрос о природных ресурсах. «Общие» формулировки договоров о
разграничении полномочий по использованию природных ресурсов или
разграничении государственной собственности на природные ресурсы
посредством соглашений носят весьма условный характер. Они, по сути, либо
дублируют, либо конкретизируют положения федеральных законов. Бесспорно,
положения того же Закона "О недрах" или Водного кодекса нуждаются и в
пересмотре, и в конкретизации. Но не лучше было бы издать единые
федеральные законы о разграничении государственной собственности на
природные ресурсы, о разграничении полномочий по использованию природных
ресурсов? Конечно, рано или поздно это придется сделать. А пока: одним
"конкретизация", а другим - "пробел в законодательстве"
Налоги и сборы. Согласно Конституции РФ, установление общих принципов
налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п."и" ч. 1
ст.72); общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, а
также система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливаются
федеральным законом (ч.3 ст.75).
Принципы налогообложения и сборов, непосредственно предопределяемые
Конституцией РФ, находятся в ведении Российской Федерации (п."а" ст.71). К
ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя
единую налоговую политику (ч. 1 от.8, ст.74, п."б" ч. 1 ст. 114), единство
налоговой системы (п."ж" ст.71 ), равное распре деление налогового бремени
(ч.2 от.8, ст. 19, 57) и установление налоговых изъятий только на основе
закона (ст.57).
Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997г.,
установлено, что перечень налогов субъектов Российской Федерации,
содержащийся в Законе, носит исчерпывающий характер. Это означает, что
субъекты Российской Федерации не вправе вводить надои и сборы, не
упомянутые в Законе.
Под установлением налогов субъектов Российской Феде рации
законодательными актами Российской Федерации следует понимать рамочное
регулирование, основанное на положениях Конституции РФ. Установление налога
субъектом Российской Федерации означает его право самостоятельно решать,
вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку
исчерпывающий перечень налогов субъектов Российской Федерации порождает
только право, но не обязанность установить налог. Установление налога
субъекта Российской Федерации означает также конкретизацию общих правовых
положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налоге
обложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот,
способы исчисления конкретных ставок.
Международные отношения. Договоры 1998 года закрепляют право
соответствующих субъектов Российской Федерации выступать самостоятельно 1
по поручению органов государственной власти Российской Федерации
участниками международных и внешнеэкономических связей, "если это не
противоречит Конституции Российской Федерации, федеральному
законодательству и международным договорам Российской Федерации", [
заключать договоры (соглашения) с административно - территориальными
единицами иностранных государств, субъектами иностранных федеративных
государств и иными иностранными партнерами (ст. 1 4 договоров с Республикой
Марий Эл, Костромской областью и городом Москвой, ст. 13 договоров с
Амурской, Воронежской и Ивановской областями). Фактически, речь идет об
установлении ограниченной международной правосубъектности отдельных
субъектов российской Федерации. При этом в договорах предусматривается
координация субфедеральных международных и внешнеэкономических связей
органами государственной масти Российской Федерации "в соответствии с
федеральным законодательством".
Опережающее правотворчество и место договоров в правовой системе.
Договоры 1998 года предусматривают право соответствующих субъектов РФ на
«опережающее правотворчество» - осуществление собственного правового
регулирования по конкретным предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ до принятия федеральных законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации. Зафиксировано, что при принятии
федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации
нормативные правовые акты соответствующих субъектов РФ должны быть
приведены в соответствие с первыми. Законы и иные нормативные правовые акты
соответствующих субъектов РФ, не приведенные в соответствие с федеральным
законодательством, применению не подлежат.
Не совсем понятно, для чего в договорах вообще прописываются эти нормы.
По-видимому, их следует толковать как параллельные договорные гарантии.
Ведь, во-первых, право субъектов РФ на «опережающее правотворчество» было
признано еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г.
№3-п по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного
Закона) Читинской области. Во-вторых, приоритет федеральных законов и иных
нормативных правовых актов Российской Федерации над законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов РФ установлен в Конституции РФ (ч.5
ст.76) и не нуждается в дополнительном санкционировании. В-третьих, в
других статьях договоров, в связи с попытками определения места договоров в
правовой системе, конституционная иерархия нормативных правовых актов
существенно корректируется, в результате чего возникает вопрос о
юридической силе договорных норм в принципе.
Так, многие договоры устанавливают примат собственных норм над нормами
законов и иных правовых актов соответствующих субъектов РФ, а также над
нормами правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых
в одностороннем порядке и противоречащих нормам договоров.
Отдельно указано, что если нормативными правовыми актами Российской
Федерации, действие которых распространяется на все субъекты РФ, будут
установлены права, льготы и преимущества для субъектов РФ, большие, чем
установленные договорами, то в отношении соответствующих субъектов РФ
применяются положения нормативных правовых актов Российской Федерации.
Но в целом договоры по-прежнему «помещены» между федеральными
нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Упрощенно, - договоры имеют приоритет над субфедеральным законодательством
и актами федеральных органов исполнительной власти, но федеральные законы
и, конечно, Конституция РФ имеют приоритет над договорами. Какова тогда
юридическая сила договорных норм? Вопрос не такой простой, как кажется. С
формальной точки зрения большинство договорных норм вообще не должны
применяться. Но могут применяться и применяются. Иначе, зачем заключают
такие договоры? Исключение подтверждает правило. Но исключение не должно
отменять правило.
Не требует обоснований необходимость определенного дополнения и
конкретизации конституционных положений, тем более что сама Конституция
предполагает такую возможность. Однако любая индивидуализация федеративных
отношений должна быть основана на некой существенной специфике конкретного
субъекта Федерации. Специфике, требующей особого, отличного от общего,
порядка и формы регулирования отношений. Внутрифедеральные договоры и 1994-
1995, и 1996, и 1997-1998 годов, в основном, наделяют отдельные субъекты
Федерации преференциями, льготами, дополнительными правами, имеющими
универсальный характер. Безусловно, Договор с Республикой Татарстан и
Договор с городом Москвой содержательно отличаются друг от друга. Но
концептуально они тождественны. Формы разные - суть одна. Вместо принципа
равноправия торжествует принцип «все равны, но некоторые более равны, чем
другие». По большому счету ч.4 ст.5 Конституции Российской Федерации
означает следующее: если какой-либо субъект Федерации тем или иным способом
(федеральным законом, указом президента, договором, соглашением и т.п.)
расширит свои права, то это автоматически распространяется на все остальные
субъекты Российской Федерации. На практике этого, конечно, не происходит. И
это правильно - ведь договорная ревизия федеральной Конституции,
федерального законодательства - неконституционна сама по себе.
В настоящее время внутрифедеральных договоров заключено уже более
полутора десятков. Важно отметить, что сейчас они заключаются со всеми
типами субъектов Федерации, а не только с республиками. Таким образом, этот
процесс несколько сглаживает проблемы, вызванные различиями в статусах
между разными типами субъектов Федерации.
Заключение подобных договоров — один из путей построения новых
федеративных отношений в России. Однако этот путь может сказаться и
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
