Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской федерации» - принципиально новый акт в системе законодательства о государственной службе. Будучи базовым, он содержит основы (начала) всех иных законодательных и нормативных правовых актов о государственной службе.
Закон регулирует весь комплекс основных вопросов государственной службы. В нем установлены базовые принципы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих.
Закон создает условия единой общефедеральной правовой базы государственной службы Российской Федерации, придания ей профессионального характера.
Положения Закона способствуют развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, коррупцией, произволом центрального и местного чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Закон направлен на повышение требований к государственным служащим, их обязанностям, на обеспечение их правовой и социальной защищенности.
Что касается других федеральных законов, о которых говорится в п. 1 ст. 4 Закона как об источниках законодательства Российской Федерации о государственной службе, то в настоящее время законов, специально посвященных этой теме, еще нет. Правительством РФ разработан проект федерального закона о федеральной государственной службе в Российской Федерации, который представлен Государственной Думе.
Под иными нормативными правовыми актами в п. 1 ст. 4 Закона подразумеваются акты Президента РФ и акты федерального Правительства. При этом в абз.2 указанного пункта содержится важное правило о том, что вопросы, регулируемые в соответствии с настоящим Законом нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ, могут также регулироваться федеральным законом.
В количественном и, главное, в оперативном отношении именно акты Президента РФ составляют важнейший источник законодательства о государственной службе.
Указом от 22 декабря 1993 г. № 2267 (12 Президент РФ утвердил Положение о федеральной государственной службе).
Значительная часть указов относится к организации государственной службы и реализации Закона. В их числе наиболее важным является Указ Президента РФ от 6 сентября 1995 г. № 900 «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона» «Об основах государственной службы» Российской Федерации (13), которым утвержден обширный план организационных мероприятий.
Указ Президента РФ от 6 мая 1994 г. № 902 «Вопросы Совета по кадровой политике» при Президенте РФ (14) посвящен вопросам управления государственной службой.
Для систематизации государственных должностей Российской Федерации Президент РФ Указом от 11 января 1995 г. № 32 утвердил Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР.
Указом от 11 января 1995 г. № 33 Президент РФ утвердил Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. В последующем указами Президента РФ этот Реестр неоднократно измерялся и дополнялся (15).
Указом Президента РФ от 3 сентября 1997 г. № 981 утверждены новые перечни должностей категорий «Б» и «В» (Приложения № 1 - 20), которые являются соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы РФ.
Указы Президента РФ являются в настоящее время основными актами, регулирующими вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки государственных служащих: Указом от 23 августа 1994 г. № 1722 (16) установлен общий порядок и сроки повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих; Указом от 6 сентября 1995 г. № 900 определены первоочередные меры по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы; Указом от 9 марта 1996 г. № 353 утверждено Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего (17).
По вопросам организации учебной, научной и методической базы государственной службы Российской Федерации Президент РФ издал: Указ от 6 июня 1994 г. № 1140 «О Российской академии государственной службы при Президенте РФ» (18); Распоряжение от 23 июня 1994 г. «Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте РФ» (19); Распоряжение от 26 апреля 1995 г. «Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте РФ» (20).
Указом от 7 июля 1994 г. № 1476 (21) установлены должностные оклады в органах государственной власти. Этому вопросу посвящен и Указ от 26 августа 1995 г. № 879 «О должностных окладах в органах государственной власти» (22).
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 (23) определен общий порядок направления в загранкомандировки должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти и возмещения командировочных расходов федеральному государственному служащему.
В целях повышения дисциплины государственных служащих Президент РФ в соответствии со ст. 80 Конституции РФ издал Указ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» (24).
Важная роль в организации государственной службы принадлежит Правительству РФ. Федеральное Правительство принимает правовые и организационные меры по исполнению законов и указов Президента РФ о государственной службе. Они образуют существо повседневного управления государственной службой (подготовка проектов нормативных актов по вопросам государственной службы, организации формирования конкурсных комиссий, организация аттестаций, конкурсов, государственных квалификационных экзаменов, подготовка предложений по формированию Реестра государственных должностей, внесение в него изменений и дополнений и т.д.). Правительством РФ определен порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, а также взаимодействия этих федеральных органов с министерствами и образовательными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации государственных служащих (25). Постановлением от 30 декабря 1994 г. № 1462 Правительство РФ утвердило Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти (26).
В целях упорядочения структуры и штатов Правительством РФ постановлением от 5 ноября 1995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» (27) регламентирован порядок определения количества высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в этих органах.
Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1036 (28) установлены дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти.
В числе иных нормативных правовых актов - источников законодательства о государственной службе - следует упомянуть уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и подразделениях, содержащие нормы о статусе соответствующих должностных лиц; должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами.
Значительная часть уставов о дисциплине работников утверждена постановлениями Правительства РФ.
Как правило, упомянутые нормативные акты распространяют свое действие лишь на определенные категории государственных служащих, включая работников центрального аппарата министерств и ведомств.
Субъекты РФ согласно п. 1 ст. 4 Закона вправе иметь свое законодательство о государственной службе, что позволяет создать многообразие в Системе, сохраняя единство принципов, как ее организации, так и правового статуса государственных служащих.
Конституции некоторых республик признают, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба республики - в ведении республики (Конституция Республики Бурятия, ст. 61, 63).
Уставы некоторых краев, областей содержат самостоятельные разделы о государственной (и муниципальной) службе (Устав Липецкой области, гл. XI; Устав Свердловской области, гл. IX; Устав Курганской области, гл. V и др.). В указанных уставах определяется, что государственная служба в области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и области их задачи и функции.
Любая государственная должность включается в реестр (перечень), учреждается и ликвидируется в порядке, предусмотренном федеральными и областными законами.
В уставах предусматривается, что требования для занятия государственных должностей определяются федеральными и областными законами и содержанием должностных обязанностей служащего.
В областях действуют федеральные государственные служащие и государственные служащие области. Правовой статус первых определяется законодательством Российской Федерации, вторых - федеральным и областным законодательством.
В уставах предусматривается, что государственные служащие ответственны за свои решения и действия. Мера их ответственности устанавливается федеральным и областным законами. Ущерб, причиненный неправомерными решениями и действиями государственных служащих, возмещается государственным органом, в котором состоит служащий, на основании решения суда или арбитражного суда.
Важное место в уставах краев, областей занимают гарантии осуществления государственными служащими своих обязанностей. Например, в Уставе Свердловской области (ст. 85) предусматривается, что в области гарантируются условия, необходимые для сохранения достоинства и успешного выполнения государственными служащими должностных обязанностей, включая: защиту служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий, связанных с его служебными полномочиями; обязательное государственное страхование от ущерба здоровью, имуществу, связанного с осуществлением служебных функций.
Государственным служащим краев, областей за счет их бюджета и внебюджетных фондов производятся компенсационные выплаты и надбавки за особые условия службы, транспортные расходы и иные выплаты, определяемые федеральными и областными законами (см., например, ст. 141 Устава Курганской области).
Государственные служащие субъектов РФ имеют право обращаться в суд за защитой своих прав, связанных с выполнением должностных обязанностей.
Как правило, субъекты РФ принимают законы о государственной службе, что позволяет значительно упростить законодательство и обеспечить удобство его применения.
В 1993 - 1995 гг. приняты нормативные акты, регулирующие государственную службу в республиках Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия), в Воронежской и Московской областях, г. Москве и других субъектах Российской Федерации. По нашим данным, на конец 1997 г. законы о государственной службе приняли 42 субъекта РФ.
Опережающее развитие законодательства о государственной службе субъектов РФ явилось в ряде случаев причиной противоречий нормам общефедерального законодательства. Законодательные акты о государственной службе, принятые в республиках, предстают как акты суверенных государств. В них нет ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы, а государственная служба полностью регулируется актами этих республик.
Со вступлением в силу 3 августа 1995 г. Закона в соответствие с ним приводятся все ранее принятые в субъектах РФ правовые акты, касающиеся государственной службы (ст. 29).
Для последующей ориентации при разработке законов и других нормативных правовых актов субъектам РФ может быть рекомендован модельный закон о государственной службе в субъектах РФ, разработанный Государственной Думой.
