Комментируемая статья не включает в состав данного законодательства акты о муниципальной службе, даже если эти вопросы регламентируются в законах о государственной службе субъектов РФ. Между тем многие субъекты РФ именно так и поступают.
Закон Воронежской области «О государственной и муниципальной службе Воронежской области» регулирует отношения в сфере как государственной, так и муниципальной службы в органах местного самоуправления области. И такой подход следует считать обоснованным.
В свою очередь, Российская Федерация вправе вводить общие установочные нормы по вопросам не только государственной, но и муниципальной службы, в соответствии с которыми субъекты РФ вправе осуществлять собственную правовую регламентацию обеих сфер.
В настоящее время отсутствует федеральная нормативная база для фактически функционирующей муниципальной службы. Ее необходимость вытекает из ст.12, п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и прямо определена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 17 ст. 4), относящим регулирование основ муниципальной службы к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
Установление федеральным законом пределов правового регулирования муниципальной службы субъектами РФ необходимо для обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления в соответствии с ч. 1 ст. 12, ст. 132 и 133 Конституции РФ.
В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона об основах муниципальной службы в Российской Федерации, который развивает и конкретизирует положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон будет иметь рамочный характер. Он определит правовые основы, в соответствии с которыми субъекты РФ должны принять свои законы о муниципальной службе.
Закон распространяется на государственных служащих всех государственных органов. Вместе с тем в п. 2 ст. 4 Закона прямо указывается, что особенности службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании комментируемого Закона.
Так, федеральными законами регулируются отношения государственной службы в военизированных и правоохранительных органах, а также в органах, работники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, различными предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции (транспорта, связи, различных инспекций и др.). Такими законами являются: Закон РФ от 11 февраля 1993 г. «О воинской обязанности и военной службе» (29), Закон РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» (30), Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. «О статусе военнослужащих» (31); Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (32), Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (33) и др.
В данном случае речь идет не об изъятиях из Закона, а об учете специфики возлагаемых на отдельные государственные органы задач и функций, а также предоставленных для этих целей полномочий их работников. Поэтому законы, регулирующие особенности государственной службы, должны учитывать требования, как комментируемого Закона, так и законов о правовом статусе соответствующих государственных органов. Например, в основу проекта федерального закона о службе в федеральных органах налоговой полиции, подготовленного в соответствии с решением Правительства РФ от 28 марта 1996 г. (протокол № 11, раздел IV), положены требования настоящего Закона, Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции», Положения о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ, а также других законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации о службе в правоохранительных органах Российской Федерации.
Особенности государственной службы в отдельных государственных органах практически устанавливаются наряду с законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 30 декабря 1994 г. № 2245 «О федеральной пограничной службе» (34) определены некоторые особенности службы в этих войсках; Положением, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 мая 1993 г. (35), установлен действующий пока порядок прохождения службы в органах налоговой полиции Российской Федерации; Положением, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. (36), - порядок прохождения службы в органах внутренних дел; постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 июля 1993 г. (37) - порядок и условия службы по совместительству в системе Министерства внутренних дел РФ и т.д.
К числу нормативных правовых актов, в которых регламентируются особенности государственной службы, следует отнести уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных должностных лиц; должностные инструкции и др.
Закон предусматривает, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде, но с особенностями, установленными настоящим Законом.
Это положение полностью соответствует Конвенции 1978 года о трудовых отношениях на государственной службе, принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 27 июня 1978 г. Статья 9 Конвенции предусматривает, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами, но при единственном условии: соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых ими функций.
Статья 3 Закона не устанавливает приоритета законодательства о государственной службе перед законодательством о труде. КЗоТ и другие акты законодательства о труде применяются к отношениям государственной службы в полном объеме, за исключением особенностей, предусмотренных настоящим Законом. Эти особенности касаются: порядка поступления и нахождения на государственной службе (ст. 21); проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности (ст. 22); испытания при замещении государственной должности (ст. 23); порядка и условий проведения аттестации государственных служащих (ст. 24). Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, в настоящем Законе (ст. 25) устанавливаются и иные основания увольнения государственного служащего. Статья 15 предусматривает гарантии для государственных служащих.
Но наиболее существенные особенности по сравнению с законодательством о труде Российской Федерации касаются прав и обязанностей (ст. 9, 10 Закона), а также их ограничений для государственных служащих (ст. 11 Закона).
Согласно п. 4 ст. 4 Закона на государственных служащих, замещающих должности категории «Б», действие настоящего Закона распространяется с ограничениями, касающимися срока назначения или избрания государственных служащих категории «А».
3. Понятие и классификация государственных должностей
Специфическая концепция государственной службы положена в основу Закона Российской федерации от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской федерации» (далее Закон Российской Федерации о государственной службе). В трактовке этого Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности. Разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.
Государственные должности делятся на три категории: «А», «Б», «В».
К категории «А» относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, министры и др.).
К категории «Б» относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.
К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Должности категорий «Б» и «В» образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории «А» не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающие их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы.
Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей Российской Федерации и, являющимся его частью, Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. К последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим.
К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.
В Законе об основах государственной службы имеется неопределенность относительно того, в каких органах учреждаются государственные службы. В нем сказано — «В федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации". Следовательно, во-первых, не все государственные органы являются органам исполнительной власти, что в принципе верно; во-вторых, нуждается в уточнении, какие государственные органы подразумеваются под «иными». Несомненно, что ими являются территориальные органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Кроме 1 того, Конституцией Российской Федерации обозначена Администрация Президента Российской федерации. При всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу, здесь учреждаются государственные должности, не входящие в категорию «А». Хотя Конституция Российской федерации в прямой форме не предусматривает образование Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в ее структуре также имеются государственные должности.
Закон Российской Федерации об основах государственной службы умалчивает об «иных государственных органах» субъектов Российской Федерации, которые имеют законные основания для образования таких органов и учреждения в них государственных должностей.
Таким образом, по букве и смыслу Закона об основах государственной службы такую службу реализует юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.
За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов («элита власти»), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции. Это означает также, что деятельность служащих в соответствии с занимаемыми должностями на государственных предприятиях, в государственных учреждениях и организациях данный закон не рассматривает как государственную службу (см. подробнее § 2 данной главы).
