Именно поэтому решение множества проблем современной России возможно только вследствие возрастания субъектности государства, значительного повышения эффективности его регулятивного воздействия на общественные процессы и совершенствования правовой базы для этой деятельности. Опыт последних лет свидетельствует о том, что альтернатив этому в настоящее время просто не существует.
Конституционное регулирование федеративных отношений. Государственное единство
Государственное единство формируется вместе с изменяющимся обществом. Переходное государство отражает неустойчивость политической, правовой систем общества, гражданских институтов. Выделенные феномены, как наиболее существенные для государствоведения и правоведения, традиционно находятся в сфере изучения юридической науки.
Проблема становления и развития гражданского общества имеет для нашей страны особое значение. В силу ряда объективных причин (революции, войны, военные конфликты и др.), а также субъективных причин (культ личности, авторитаризм) на протяжении всего XX в. так и не были сформированы важные институты гражданского общества, вследствие чего в стране до сих пор наблюдается неурегулированность некоторых общественных отношений. Не сложилась устойчивая и динамичная партийная система, наблюдаются серьезные сбои в электроральном процессе, слабо развиты элементы самоуправления на низовом уровне, нередко нарушена иерархия отношений между различными стратами и слоями общества. Многие связи внутри общества остаются незадействованными или невостребованными в результате неразвитости гражданского общества. Слабая насыщенность общественных связей, в свою очередь, не может уберечь государство от негативных дезинтеграционных процессов.
В настоящее время с неослабевающей силой продолжаются дискуссии и споры вокруг проблем федеративного устройства Российской Федерации. Наметились принципиальные расхождения по вопросам о типах федерации; о национальной и территориальной моделях государственного устройства: об особенностях статуса отдельных субъектов Федерации; о так называемой "асимметричной" федерации и др. В поисках ответа на эти вопросы широко используется опыт развития зарубежных федеративных государств. Делается вывод о том, что в современный период происходит расширение их разновидностей, появляются разного рода "дуалистические", "авторитарные", "этнические" и другие федерации.
Родовым, общим для всех форм государственного устройства, в том числе и для Российской Федерации, является понятие "государство". Именно с ним связаны такие категории- как "суверенитет" (свойство государственной власти, а не федерации); верховенство государственной власти на всей территории федеративного государства; верховенство федерального закона государства (и вытекающей из этого прерогативы федеральных органов государственной власти отменить противоречащие федеральному закону подзаконные акты); единство системы органов государственной и исполнительной властей на основе отношений власти - подчинения; федеральная собственность; федеральные налоги; государственная целостность, государственная территория; гражданство и др.
Все эти признаки государства, как уже было отмечено, составляют предмет конституционного регулирования. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта Федерации эти принципы детализируются в законодательстве субъектов Федерации. При этом не исключаются использование конкретных правовых механизмов функционирования федерирующихся частей, широкая самостоятельность составных частей федеративного государства. В то же время Федерация есть государственная структура, не подвергающаяся коренной ломке под влиянием текущих взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, а, напротив, регулирующая и направляющая развитие этих отношений в русле федеративных связей.
Из этих рассуждений можно сделать важный вывод о том. что федеративное государство, как и унитарное государство, - это единые государства. Поэтому распределение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации не исключает общегосударственного единства, и субъекты Федерации остаются составными частями целого – федеративного государства. Федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации не противостоят друг другу. Они объединяются федеральной Конституцией в единую систему государственных органов власти, и отношения между ними регулируются внутригосударственным (федеральным) правом. Входящие в федеративное государство субъекты Федерации образуют единое государство.
Согласно Конституции 1993 г. суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Вертикальные связи между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации реализуются через законы. Нет деления этих органов на "вышестоящие" и "нижестоящие", не говоря уже о подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим.
Вместе с тем в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию постоянно подчеркивается необходимость повышения эффективности государственного аппарата, укрепления исполнительской дисциплины по вертикали. В президентском послании 1998 г. говорится, в частности, о выработке рычагов, которые позволят более эффективно упорядочить федеративные отношения; предлагается создать "на действующей конституционной основе сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части"[2].
Такая система призвана обеспечить полное и безусловное осуществление функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, федеральными органами государственной власти: в сфере совместных предметов ведения акцент переносится на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра, а также законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Однако суть федеративного государства состоит не только в том, чтобы объединить усилия федеральных органов и органов субъектов федерации для выполнения общегосударственных дел, но и в том, чтобы определить сферу исключительного ведения федерации. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации, осуществляющие функции в соответствии со ст. 71 Конституции, принимают правовые акты, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федерализм - это не только кооперация и интеграция соответствующих функций, но и централизация целого ряда функций в ведении федерального центра.
Субъекты Федерации наделяют себя полномочиями, льготами и привилегиями посредством заключения договоров с органами государственной власти Российской Федерации, а также заключения с Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами и ведомствами отдельных, противоречащих Конституции Российской Федерации соглашений по бюджетным, финансовым, налоговым и другим вопросам.
Однако проблема федеративных отношений оставалась за рамками исследования. Между тем этот аспект конфликта закона и общества весьма значим. Он охватывает такие вопросы, как несовершенство Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Федерации; низкое качество, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства РФ и ее субъектов; малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами; усиливающийся правовой нигилизм населения и пренебрежение требованиями законности со стороны должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти; недостаточное внимание к этим проблемам и излишняя "гибкость" науки при оценке состояния конституционной законности в нашей стране и многое другое.
Укрепление государственности путем упорядочения правовых и политических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов - проблема междисциплинарная. Она охватывает прежде всего вопросы теории государства, теории права и, конечно, конституционного права.
Представляется, что обсуждения заслуживают следующие аспекты рассматриваемой проблемы:
1. Российская Федерация: эволюция конституционных моделей (история и современность).
2. Правовое обеспечение стабильного политического и экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.
3. Роль многопартийности в реализации конституционного принципа идеологического многообразия и ее отражение в федеральном и региональном избирательном законодательстве.
4. Упорядочение федеративной структуры законодательства.
5. Участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне.
6. Развитие института конституционной ответственности.
7. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации как инструменты обеспечения конституционной законности.
8. Информатизация государственно-правовой и политико-правовой сферы субъектов Российской Федерации.
Несомненный интерес и с теоретической, и с практической точек зрения представляет анализ эволюции конституционных моделей федерации в нашей стране. Как известно, в науке различают договорные, конституционно-договорные и конституционные федерации. При этом необходимо помнить, что любая федерация претерпевает в процессе своего функционирования определенные изменения. Поэтому важно не только констатировать, к какой модели относится в данный конкретный момент та или иная федерация, но и выявить тенденцию ее развития.
Так, СССР в 1922 г. возник как договорная федерация, а в дальнейшем трансформировался в федерацию конституционную. В том же направлении идет развитие Европы. Европейское сообщество, основанное на договоре, превратилось по прошествии ряда лет в Европейский Союз, развивающийся ныне под влиянием все более усиливающихся интегративных процессов. В то же время возможно и обратное развитие федеративных моделей. Договорная федерация может начать трансформироваться в конфедерацию, а конституционная федерация - в договорную. Примером последнего типа развития конституционной модели могут служить события середины 90-х годов XX в., когда субъекты Российской Федерации добились заключения федеративных договоров (одного - для республик в составе Федерации, другого - для краев, областей и городов федерального значения, третьего - для автономных образований), имевших явную направленность на создание в перспективе конфедеративного государства. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. позволило маятнику качнуться в другую сторону: по пути формирования наиболее стабильной модели федерации - конституционной.
Проблемы укрепления российской государственности во многом связаны со становлением и развитием многопартийности. Вот почему столь пристальное внимание вызывает проводимая в настоящее время реформа избирательного законодательства. При оценке намечаемых новаций следует учитывать, что многопартийность может быть реализована прежде всего через выборы по партийным спискам. Поэтому следует поддержать предложение Центризбиркома о сохранении на ближайшую перспективу существующей ныне смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы и внедрении ее не только на федеральном, но и на региональном уровнях.
Для укрепления российской государственности существенное значение имеет упорядочение федеративной структуры законодательства. На федеральном уровне весьма актуален возврат к законам типа основ законодательства взамен господствующих ныне кодексов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. На региональном уровне важно скорейшее принятие законодательных актов по предметам исключительного ведения субъектов. До настоящего времени многие из этих вопросов в ряде субъектов Федерации вообще не регламентированы либо урегулированы явно недостаточно.
