В заключение нельзя не отметить, что авторы концепции административной реформы явно поторопились с предложением о переходе "к подлинно гражданской службе". Видимо, они полагали, что в России уже окончательно сформировались институты гражданского общества. Есть веские основания считать, что они выдают желаемое за действительное. Данный процесс еще весьма далек от завершения, и его успех в немалой степени зависит от состояния государственной службы и в целом государственного аппарата. Поэтому в условиях незавершенности реформ, объективно назревшей потребности существенной корректировки их курса, которая все явственнее ощущается после обновления политического руководства страны, переход к гражданской службе по существу основанной на частно-правовом регулировании, представляется явно преждевременным, не отвечающим реалиям современной России. Напротив, требуется усиление публично-правового начала в деле организации и регулирования государственной службы. Это должно выразиться в возрождении де-юре корпуса чиновников, несменяемых, обладающих пожизненным статусом.
Анализ точек зрения авторов концепции административной реформы позволяет сделать вывод, что проводимая в ее рамках реформа государственной службы вряд ли будет реализована. Складывается впечатление что вся реформа в значительной степени затевается в интересах высшего эшелона государственных служащих, близких по своему положению к политическому руководству страны.
Местное самоуправление
Конституция Российской Федерации в ст. 15 устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать Конституцию и законы. Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее, не обладает суверенитетом: она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.
Приходится признать, что механизм государственного контроля за законностью муниципального правотворчества сегодня работает неудовлетворительно. Только по официальным данным российской прокуратуры, ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, сообщения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан зачастую остаются без внимания и оперативного реагирования.
В прежние годы незаконные акты местных Советов могли быть отменены Советом вышестоящего уровня. Ныне согласно ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Это положение является принципиальным элементом сегодняшней российской концепции устройства местной власти и рассматривается как гарантия подлинной самостоятельности местного самоуправления.
Однако существующий в настоящее время механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность местного правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только граждан, но и государственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это провоцирует местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу: "пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат".
Европейская хартия местного самоуправления допускает существование административного контроля и определяет в ст. 8 основные принципы его проведения:
1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.
2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач.
3. Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.
Попытки усилить административный контроль за правотворчеством муниципальной власти предпринимались в ряде субъектов Российской Федерации. Так, законы о местном самоуправлении Ленинградской области, Республики Татарстан, Ивановской области, ряда других субъектов РФ предусматривали обязанность органов местного самоуправления доводить до сведения органов государственной власти (направлять им) принятые ими нормативные правовые акты и предполагали возможность проверки законности этих актов. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. в ст. 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также правом обращаться по этому вопросу в суд . Тем самым федеральный законодатель подтвердил полномочия, которые ранее осуществлялись органами исполнительной власти субъектов РФ на основании региональных законов. Указанное положение Федерального закона имеет несомненную практическую ценности: оно предоставляет субъектам РФ возможность наладить работу по проверке законности местного правотворчества. Причем контроль исполнительных органов государственной власти может быть более профессиональным. прагматичным, процедурно менее формальным, чем прокурорский надзор.
Названный Федеральный закон не наделил правом осуществления контроля за законностью правовых актов местного самоуправления законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Такое решение представляется спорным. Депутаты представительных органов субъектов РФ, работая на местах с избирателями, обеспечивая защиту их прав и интересов, могли бы оперативно отслеживать появление на муниципальном уровне незаконных решений, ущемляющих права граждан. Было бы правильно, если бы представительный орган государственной власти по инициативе депутата или группы депутатов мог указать органу или должностному лицу местного самоуправления на допущенные им нарушения закона, а в случае непринятия необходимых мер - обратиться с заявлением в суд.
Предусмотренная федеральным законодательством возможность устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. Учитывая рассмотренный опыт административного контроля во Франции, представляется целесообразным закрепить в законодательстве Российской Федерации возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными. Возможен следующий вариант законодательного решения. Прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ, обращаясь в суд с требованием о признании недействительным незаконного акта органа местного самоуправления, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта. Такое решение может приниматься судом до рассмотрения дела по существу, например в течение одного дня, при наличии веских аргументов, свидетельствующих, что реализация акта может повлечь грубые нарушения публичных интересов, ущемление прав и свобод человека и гражданина. Последующим решением суда будет либо установлена законность акта, т.е. подтверждена его юридическая сила, либо признана его незаконность и, следовательно, недействительность. Такой правовой механизм будет в определенной степени схожим с институтом обеспечения иска в гражданском процессе. Он позволит оперативно предотвратить негативные последствия реализации незаконных решений местных властей. Судебная процедура приостановления действия оспоренного акта не позволит ущемить права местного самоуправления.
А. А. Сергеев, кандидат юридических наук:
Достаточно серьезным рычагом административного контроля органов государственной власти за законностью актов муниципальных образований, закрепленным в действующем федеральном законодательстве, является регистрация уставов муниципальных образований. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит установление порядка регистрации уставов муниципальных образований к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. В субъектах РФ предусмотрены различные процедуры государственной регистрации уставов, и сама государственная регистрация может относиться к компетенции различных органов. Можно выделить три основных варианта: регистрация уставов исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, законодательным (представительным) органом или органом юстиции. Встречаются и смешанные варианты. Так, согласно областному Закону "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области" регистрация производится управлением юстиции на основании заключения комиссии областного Собрания депутатов и администрации области в соответствии с положением, утвержденным областным Собранием депутатов.
Встречается мнение, что сам институт государственной регистрации уставов муниципальных образований нарушает конституционные права муниципальных образований, в частности право на собственное правовое регулирование в пределах установленных полномочий. С этим нельзя согласиться. Государственная регистрация придает официальный статус тексту основного документа, самостоятельно принятого в муниципальном образовании, и обеспечивает меры его правовой защиты. Государственная регистрация устава призвана гарантировать его соответствие Конституции РФ и законодательству, не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только его противоречие Конституции РФ и законам. Таким образом, Законом, во-первых, предполагается проверка устава на соответствие законодательству, а во-вторых, предусматривается исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации. Существен вопрос о пределах полномочий органов, осуществляющих государственную регистрацию уставов муниципальных образований.
Как уже отмечалось, Федеральный закон не допускает иных оснований отказа в регистрации устава, кроме его противоречия Конституции, федеральным законам или законам субъектов РФ. Отсюда можно сделать вывод, что отказ в регистрации устава муниципального образования по иным причинам, например ввиду нарушения порядка его принятия, не допускается. Однако вряд ли такой вывод будет правильным. Если устав принят ненадлежащим органом местного самоуправления либо органом, уполномоченным на это, но при отсутствии необходимого кворума и т.п. (т.е. устав фактически не принят), то уполномоченный орган не должен регистрировать подобный устав.
Нарушение порядка принятия устава муниципального образования может повлечь ничтожность принятого документа. Безусловно, у регистрирующего органа должны быть достоверные данные о том, что процедура принятия устава грубо нарушена и, следовательно, устав не может считаться принятым. Отказ в регистрации из-за незначительных нарушений, по формальным мотивам недопустим.
Федеральный закон устанавливает, что отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Закон "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае" предусматривает также возможность судебного обжалования уклонения от государственной регистрации устава.
Так, Закон "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Смоленской области" устанавливает, что при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с последующим вновь принятым федеральным и областным законодательством нормы устава в месячный срок приводятся в соответствие с этим законодательством. При отказе органов местного самоуправления привести устав в соответствие с новым федеральным и областным законодательством управление юстиции, другие органы и граждане вправе обратиться в суд с заявлением о приведении устава в соответствие с действующим законодательством.
В. Г. Розенфельд, доктор юридических наук, профессор:
Представляется, что правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством следует разрабатывать "с нуля", полностью отказавшись от тех словесных нагромождений, которые содержит сегодня ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих закон или устав муниципального образования, должно происходить по решению суда, а законодательные и исполнительные органы государственной власти должны иметь право в установленных законом случаях и порядке инициировать рассмотрение судом этого вопроса. Здесь возможны различные правовые решения. Оптимальный вариант следует выбрать, исходя из потребностей практики.
Между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного самоуправления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, но оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения.
Переходный период российской государственности. Заключение
Представляется, что вопросы переходного (для современной России - постсоциалистического) периода не ограничиваются наиболее существенными для государствоведения проблемами возникновения государства, его социального характера (функций) и государственной формы. Переходный период - крупномасштабный социальный переворот. "Его суть в том, что в нашей стране на встречных курсах протекают два процесса - демонтаж традиционных государственных институтов, привычек и стереотипов в реализации властных функций, с одной стороны, и наращивание совершенно новых, нетрадиционных институциональных структур, а также правил и норм политического поведения - с другой.
Переходное государство отражает трансформацию политической и правовой систем общества, гражданских институтов. Не выходя в целом за пределы государствоведения, данные явления можно рассматривать комплексно с позиций понятия "государственность".
В качестве основных институтов политической системы традиционно выделяются государство, политические партии, социально-экономические и другие организации, образующие в совокупности политическую организацию общества. Изучение российской государственности не ограничивается рассмотрением в политической сфере только одного государства и противопоставляемого государству множества различных организаций.
И. В. Левакин, заведующий кафедрой основ российского права Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, кандидат юридических наук, доцент, докторант Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации:
Современный подход к проблеме развития государственности предполагает создание целостного представления о системе институтов общественного, политического управления и самоуправления, опосредованных правом, связанных как с обществом в целом, так и с его подсистемами (включая национальное устройство как одну, из важнейших подсистем) и замыкающихся на личности - высшей ценности демократического общества. Все же центром политической системы и основным объектом изучения юридической науки является государство.
К сожалению, при характеристике ситуации в современной России сложно возразить проф. В.Н. Синюкову, который в 1994 г. писал: "Партийная бюрократия заменяется новой элитой, еще более недоступной демократическому контролю. Государственный аппарат сращивается с бизнесом, приобретающим все более компрадорский характер и извращающим конституционное отношение власти и собственности, принцип государственного суверенитета". К данному высказыванию можно добавить только то, что за время после написания данных строк вышеуказанные процессы пришли к своему логическому оформлению в виде состояния, которое характеризует термин "корпоративное государство"[5].
В работе венгерского юриста и политолога А. Шайо корпоративное государство в переходном обществе характеризуется как ситуация, когда "хороша... та система, в которой, образно говоря, врачи решают, на что нужно тратить средства социального страхования. В крайнем случае "привлекут" еще и больных, так как это демократично... Народный суверенитет со своим представлением об общем волеизъявлении и демократическими представительскими учреждениями, служащими для выражения всеобщей воли, призван воспрепятствовать именно следующему; при определении того, какими должны быть башмаки, интересы компетентных башмачников остаются в стороне. Болят-то мои ноги...из-за удобных им "профессиональных позиций", интересов"[6].
Российская Федерация представляет собой созданное на основе сильной центральной власти государство, однако процесс образования единой нации в нем не завершен, причем в силу объективных причин. Такое положение будет, вероятно, сохраняться еще в течение длительного времени. Русский философ Н.А. Бердяев точно подметил историческую предопределенность такого положения: "Интересы создания, содержания и охранения огромного государства занимают совершенно исключительное и подавляющее место в русской истории. Почти не оставалось сил у русского народа для свободной творческой жизни, вся кровь шла на укрепление и защиту государства. Классы и сословия слабо были развиты и не играли той роли, которую играли в истории западных стран"[7]. Эти слова, написанные в начале XX в., до сих пор сохраняют свою актуальность. Сегодня нужны другие механизмы сохранения единой государственности, основанные не на принуждении, а на взаимной заинтересованности и духовной близости народов, реальном воплощении прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации 1993 г.
В системе государственнических отношений всякая политическая, а следовательно, и государственная, власть основывается на экономической, политической либо другой общественной функции, выражающей сущность определенного этапа развития социума. В настоящее время эта функция коренного преобразования (реформирования) всех сфер жизни: экономической, политической, социальной, духовной. Переходное общество предполагает альтернативу в дальнейшей эволюции государственности, права. Комплексность задач предопределяет комплексность подходов в их разрешении, причем не только в виде практических действий, но и прежде всего в вида научно обоснованных ориентиров, к выработке которых необходимо стремиться.
Список литературы:
- Конституция Российской Федерации, 1993;
- Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г.;
- Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 10 июля 2002 г.;
- Послание Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г.;
- Бердяев Н. А. "Судьба России. Самосознание", Ростов-на-Дону, 1997;
- Сахаров Н. А. "Институт президентства в современном мире", Москва, 1994 г.;
- Синюков В. Н. "Российская правовая система", Саратов, 1994 г.;
- Страшун Б. А. "Конституционное (государственное) право зарубежных стран", Москва, 1999 г.;
- Шайо А. "Самоограничение власти", Москва, 2001 г.
- "Государство и право", № 1, РАН, Москва, 1997;
- "Государство и право", № 12, РАН, Москва, 1998;
- "Государство и право", № 7, РАН, Москва, 2001;
- "Государство и право", № 12, РАН, Москва, 2001;
- "Государство и право", № 12, РАН, Москва, 2002;
- "Государство и право", № 1, РАН, Москва, 2003;
- "Государство и право", № 5, РАН, Москва, 2003;
- "Государство и право", № 10, РАН, Москва, 2003;
- "Отечественная история", № 1, РАН, Москва, 1999;
- "Российская газета", №50, 2004 г.;
- "Российская газета", № 56, 2004 г.;
- "Российская юстиция", №7, 2002 г.;
- Философский энциклопедический словарь, Москва, 1983 г.
[1] Философский энциклопедический словарь. Москва, 1983.
[2] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 17 февраля 1998 г.
[3] Сахаров Н. А. "Институт президентства в современном мире", Москва, 1994 г.
[4] Страшун Б. А. "Конституционное (государственное) право зарубежных стран", Москва, 1999 г.
[5] Синюков В. Н. "Российская правовая система", Саратов, 1994 г.
[6] Шайо А. "Самоограничение власти", Москва, 2001 г.
[7] Бердяев Н. А. "Судьба России. Самосознание", Ростов-на-Дону, 1997
