Особенности государственной службы
В. А. Козбаненко, доцент Государственного университета управления:
Государственная служба (далее - ГС) имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер и ее цель - обеспечение исполнения всего объема полномочий структур государственного аппарата (госорганов)- Выполнение ГС многочисленных и разнообразных задач и функций является основанием ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности. Эта деятельность направлена на реализацию государственно-управленческих задач и функций, присущих органам государственной власти, которые по современному российскому законодательству являются единственной организационной формой осуществления ГС. Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий по отраслям и сферам государственной деятельности, создает основу для разделения ГС на виды. Вопрос о видах ГС приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности. Практическое разрешение этого вопроса на теоретическом уровне необходимо, прежде всего, для уточнения как сложившейся структуры ГС Российской Федерации (ГС РФ), так и в целях ее оптимизации, приведения в соответствие с основополагающими принципами системного единства, рациональной организации, правовой типичности. Все это должно отвечать задачам модернизации и повышения эффективности ГС в процессе ее совершенствования.
В результате демократических выборов происходит обновление политического руководства России. Перед страной в очередной раз встал вопрос об эффективности государственной власти, ее способности проводить необходимые обществу реформы. Поскольку реализация политики государства осуществляется аппаратом управления, ядро которого составляет корпус государственных служащих, вновь актуализировалась проблема совершенствования института государственной службы. Следует отметить, что государственная служба в России реформируется уже не первый год. Работа в этом направлении ведется на протяжении последнего Десятилетия. Определенные результаты уже достигнуты. Однако до ее завершения еще очень далеко. Приходится признать, что одной из причин незавершенности реформы государственной службы является отсутствие ее полноценной концепции, которая соответствовала бы современному этапу государственного строительства в России. В ее тезисах были намечены четыре этапа реформирования государственной службы в РФ:
Ø конструирование института государственной службы;
Ø установление статуса государственного служащего;
Ø систематизация и унификация прохождения государственной службы;
Ø формирование единой системы государственной службы.
Тезисы концепции не были утверждены нормативно, отсутствовал план мероприятий по их реализации, и вследствие этого какие-либо реальные шаги в направлении реализации положений тезисов предприняты не были. Во второй половине 90-х годов реформа государственной службы стала рассматриваться как составная часть полномасштабной административной реформы. При этом наиболее значимые идеи реформы государственной службы были официально обнародованы в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г. "Общими силами - к подъему России", и, таким образом, они приобрели официальный статус.
Шаги, направленные на реализацию концепции административной реформы, в очередной раз сделаны не были. Идеи, изложенные в концепции административной реформы образца 1997-1998 гг., были реанимированы Центром стратегических разработок в 2000 г. в рамках работы по подготовке концепции экономического развития России на период до 2010 г. Однако в окончательный текст данной концепции положения. касающиеся административной реформы, в рамках которой разрабатывалась и концепция государственной службы, не вошли. Поэтому можно констатировать, что в России по-прежнему нет цельной официальной концепции реформы государственной службы.
А. А. Гришковец, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук:
Одним из результатов реформы государственной службы должно стать формирование стабильного контингента государственных служащих. Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах нормативно закреплен в ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Правда, расшифровка данного принципа в Законе не дана, а на практике он и вовсе не реализуется. Весьма показательны в этом отношении федеральные органы исполнительной власти. Их структура меняется достаточно часто, и все такого рода изменения сопровождаются фактическим выведением за штат государственных служащих, хотя юридически такая организационная мера в отношении них Законом прямо не предусмотрена. Такого рода мероприятия заканчиваются последующим переназначением либо увольнением в зависимости от результатов реорганизации. Несмотря на многочисленные оргштатные мероприятия, следует отметить, что серьезных изменений общей численности государственных служащих в России не происходит. По разным оценкам, она колеблется в пределах 1.05-1.1 млн. штатных единиц. Поэтому представляется целесообразным законодательно закрепить как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ предельную численность государственных служащих по каждой из пяти групп государственных должностей, предусмотренных ст.6 Федерального закона. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Их распределение по аппаратам государственных органов на федеральном уровне должно осуществлять Правительство РФ, и государственный служащий должен получать свой статус не от того государственного органа, в аппарате которого он замещает государственную должность, а непосредственно от государства. Реальной стабильности кадров в государственных органах можно будет добиться поэтапным введением пожизненного назначения на государственные должности в сочетании с конкурсным порядком их замещения. При такой схеме в случае реорганизации или ликвидации государственного органа будет упраздняться только структура органа, а не государственные должности в его аппарате. Государственные служащие будут не увольняться, а лишь выводиться за штат, им будет предоставляться право вновь приступить к служебным обязанностям по соответствующим государственным должностям в государственных органах после утверждения их новой структуры. При изменении законом общей численности государственных служащих те из них, кто имеет пожизненный статус, должны увольняться в отставку с выплатой пожизненной пенсии, размер которой определяется в зависимости от группы замещаемой государственной должности, оснований прекращения статуса государственного служащего, а также выслуги лет на государственной службе.
Реформа государственной службы неразрывно связана с совершенствованием системы органов государственной власти, прежде всего - органов исполнительной власти, так как именно они, с одной стороны, выступают основным проводником реформ, а с другой стороны, структура федеральных органов исполнительной власти наиболее подвержена изменениям. Прежде всего, это касается, по замечанию М.А. Краснова совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти. Действительно, в силу отсутствия серьезно обоснованных критериев эта структура остается громоздкой и нестабильной. Это снижает мотивацию деятельности государственных служащих, обусловливает стихийный рост числа чиновников, необоснованно большие расходы на содержание государственного аппарата. В конечном счете это приводит к невозможности добиться перелома в сознании государственных служащих, ощущающих временность своего статуса. Однако следует иметь в виду, что в условиях наметившейся корректировки курса реформ структура федеральных органов исполнительной власти еще достаточно долго, что, в общем, вполне закономерно, будет совершенствоваться, уточняться, корректироваться. Следовательно, речь может идти не только о структуре федеральных органов исполнительной власти» как полагает М.А. Краснов. Упорядочения требует также сама система федеральных органов исполнительной власти, которая нуждается в упрощении. Целесообразно сохранить такие организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти, как федеральное министерство, федеральная служба и федеральный надзор. Но дело, в конечном счете, не в структуре и даже не в системе федеральных органов исполнительной власти: необходимо ставить вопрос о стабильности правового положения самого государственного служащего, а если точнее - о стабильности государственной должности государственной службы, которую он замещает.
Для успешного проведения реформы государственной службы исключительное значение имеет проблема материального обеспечения государственных служащих. Данный вопрос авторы концепции административной реформы собираются решать довольно своеобразно. Предполагается, что значительное повышение зарплаты коснется не всех государственных служащих; на него могут рассчитывать лишь люди, принимающие решения: 35 тыс. высших менеджеров.
Необходима "милитаризация" государственной службы, имея в виду ее гражданскую составляющую. Организационно она уже началась. Это выражается в назначении на руководящие государственные должности значительного числа лиц, имеющих воинские либо специальные звания. Так, пять из семи полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеют соответствующие звания. В условиях фактически отсутствующего конкурсного порядка замещения государственных должностей данное обстоятельство естественным образом сказывается на кадровом составе аппаратов полномочных представителей. Думается, что за "милитаризацией" гражданской государственной службы де-факто логично должна последовать ее "милитаризация" де-юре. Важно радикально усилить дисциплинарную ответственность государственных служащих. Давно назрела потребность оперативно принять федеральный закон "О дисциплинарной ответственности государственных служащих в РФ". Идея подготовки такого нормативного акта была высказана в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране". Однако к реализации соответствующих положений так и не приступили. Прежде всего, необходимо существенно расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим. Приходится признать, что существующие взыскания, закрепленные в ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации": замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение, являются по преимуществу мерами морального воздействия. Они почти совпадают с дисциплинарными взысканиями, которые предусмотрены КЗоТ РФ для наемных работников. Правда, для государственных служащих предусмотрено одно специфическое взыскание - предупреждение о неполном служебном соответствии. Однако само по себе оно также является мерой ответственности морального характера. В отношении гражданских государственных служащих должны шире применяться меры материального, а также служебного характера, т.е. меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государственной службе или приобретенных за годы государственной службы. В качестве такого рода взысканий можно предложить: сокращение должностного оклада; вычет из времени службы; частичное сокращение размера или лишение доплаты к пенсии с учетом стажа государственной службы; лишение на определенный срок права пользования ведомственным медицинским учреждением; возможны другие виды взысканий.
