1.4 Меры административно-правового восстановления
Имеющиеся теоретические положения о системе мер административного восстановления раскрывают их юридическую природу в качестве средств гражданско-правовой ответственности или налоговых санкций, применяемых в административном порядке. Речь идет о взыскании имущественного ущерба в соответствии со ст. 4.7 КоАП России, сносе самовольно возведенных строений, освобождении самовольно захваченных земель, взыскании недоимки, пени в случае неуплаты налогов и сборов и т.д. Однако споры по данным вопросам разрешаются в судебном порядке.
Административно-правовое воздействие не связано с имущественными компенсациями, так как особенное последствие правонарушения, осуществляемое административным иском, составляет отмена незаконного распоряжения. Применяемые исполнительной властью меры принуждения смешены с процессуальной формой разрешения спора о праве гражданском.
Административно-правовое воздействие часто оформлено в специальных административно-правовых режимах, и меры восстановления должны быть направлены на восстановление нарушенного режимного положения, а не как это имеет место при взыскании убытков в возмещение ущерба, ибо оно производится в интересах конкретного лица.
Применение административно-восстановительных мер возможно в случае принятия административных актов, влияющих на правовой статус (о предоставлении лицензии, регистрации организации и т.п.). Если в отношении заинтересованного лица состоялись нестатусные акты, вместо восстановления допускается пресечение и ответственность. Разрешение перемещения товаров через таможенную границу России с нарушением таможенных правил, сопровождается пресечением фактической перевозки и возбуждением дела о НТП. Осуществление банковских операций без лицензии не допускает восстановления, так как множество совершенных сделок, полифункциональный характер обязательств, неограниченный круг и непоименованность контрагентов, взаимодействующих с квази-банком, препятствуют установлению экономических нормативов.
В систему административно-восстановительных мер можно включить:
1) меры организационно-распорядительного характера: отмена незаконных административных актов; замена субъекта правоотношений (в случае неисполнения обязанности заключать публичные договоры), изменение состава его контрагентов (например, при экспорте товаров двойного применения зарубежным партнерам, специально не оговоренным национальным органом государства-получателя); реорганизация субъекта, смена его администрации; понуждение восстановить ранее существовавшее положение;
2) меры организационно-имущественного характера: проведение мероприятий по финансовому оздоровлению и устранению материальных нарушений режимных требований; изменение обязательных нормативов.
Отмена незаконных административных актов, предоставивших правомочия на осуществление отдельных видов деятельности может быть связана с лишением правового статуса, либо с подтверждением незаконного использования статусных правомочий, например, признанием недействительности сертификатов соответствия.
Совершение юридически значимых действий в отношении третьих лиц субъектом, лишенным статуса, не должно влечь само по себе признание незаконности последствий этих действий, если лицо, в отношении которого они состоялись, не знало или не должно быть знать о неправоспособности исполнителя, и отсутствуют другие основания для признания их незаконности. В частности, выдача сертификатов соответствия испытательной лабораторией, свидетельство об аккредитации которой признано недействительным, не должно влечь признания недействительными сертификатов соответствия только в силу названной причины.
Регистрация предпринимательской деятельности может быть признана недействительной судом в связи с допущенными нарушениями при создании юридического лица или приобретении статуса индивидуального предпринимателя, если эти нарушения носят неустранимый характер (абзац 2 пункта 2 статьи 61 ГК России).
Аннулирование административного акта является административной санкцией в силу её организационного характера. Спора о субъективном праве в данном случае нет. Думается, её применение должно осуществляться не судом, а органом, осуществляющим государственную регистрацию.
Допускается замена руководителя кредитной организации в случаях систематического невыполнения предписаний об устранении нарушений, приведших к ухудшению финансового положения и созданию реальной угрозы интересам кредиторов, серьезных нарушений в организации бухгалтерского учета, несоблюдения банковского законодательства, правил совершения операций на рынке ценных бумаг. Возможно назначение временной администрации по управлению ею в случаях отсутствия надлежащей квалификации у действующего руководства (неспособность обеспечить работу в соответствии с законодательством, неудовлетворительное финансовое состояние банка), наличия внутриорганизационных противоречий (возникновение разногласий между органами управления банка, дезорганизующими его работу, потеря управления банком в связи с прекращением деятельности или сменой руководства).
Меры административно-правового восстановления при нарушении удостоверительного воздействия не применяются, ибо, зачем требовать действий от другого лица, когда сам представитель государственной администрации уполномочен совершить учетно-регистрационные операции.
Предусмотрено применение мер административно-правового восстановления в рамках правопризнания. Руководитель организации, проверяемой Госметрологслужбой России, обязан составить план мероприятий по устранению нарушений и сообщить об этом. В актах проверки соблюдения требований стандартов в области строительства должны быть указаны конкретные организационные меры по устранению выявленных нарушений.
В соответствии с абзацем 7 статьи 12 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" антимонопольным органам предоставлено право обращаться в суд с заявлениями о признании властного акта (договора) недействительным либо о понуждении восстановить существовавшее положение, заключить договор, об изменении или расторжении договора.
Антимонопольные органы вправе самостоятельно осуществлять широкий перечень мер административного принуждения. Обоснованно ли в таком случае принятие судебного решения? Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 21 мая 1996 г. 133/96 разъясняет, что арбитражным судам подведомственно рассмотрение исков о признании недействительными учредительных документов, когда коммерческой организации предоставлены полномочия государственного органа. Верховный Суд России указывает, что антимонопольным органам разрешается обращение в суд с исками о ликвидации организаций или о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей. Иначе говоря, судебная защита прав требуется, если применение мер восстановления касается ограничения правового статуса субъекта.
1.5 Меры административного сдерживания
Меры административно-правового сдерживания появились относительно недавно в связи с необходимостью гибкого государственного регулирования экономических процессов. Если восстановление связано с дачей распоряжения об устранении допущенных нарушений и оказанием государством организационной помощи в указанных целях, то меры административного сдерживания заключаются в непредоставлении в будущем льготного статуса или прав-льгот, которыми ранее в индивидуальном порядке был наделен правонарушитель. Названные меры создают ситуацию самостимулирования деликвентов к устранению нарушений.
В отличие от мер ответственности административное сдерживание не связано с лишением реально принадлежащих прав или возложением запретов и обязанностей. Лицо лишается возможности получения преимуществ от государства.
Административно-правовое сдерживание проявляется в: отмене упрощенного (льготного) порядка осуществления деятельности; установлении дополнительных оснований и условий ее ведения; непринятии актов, позволяющих осуществлять деятельность; непредоставлении персонального государственного содействия; непредставлении к поощрению.
Отмена упрощенного (льготного) порядка осуществления отдельных видов деятельности, предоставленного конкретным лицам, применяется при условии, что такой режим был введен в порядке исключения и не являлся следствием его распространения в отношении любого и каждого лица.
В соответствии с Соглашением об упрощении и унификации процедур таможенного оформления на таможенных границах льготный порядок перемещения товаров и транспортных средств представляет собой постоянно действующий, общегосударственный режим. Изменение такого порядка регулирования связано с изменением государственной политики, но не применением мер принуждения.
Установление дополнительных оснований и условий признания возможности осуществления отдельных видов деятельности, требующих получения управомочивающего акта от органов исполнительной власти, видимо, должно применяться в связи с наличием в деятельности субъекта стабильных показателей, позволяющих установить ограничения, сдерживающие его активность.
Применение таких мер, видимо, допускается к субъектам, в отношении которых состоялись акты правопризнания или разрешения, ибо они направлены на видоизменение социальной среды. Субъект, внесший изменения в документацию, послужившую основанием для выдачи заключения государственной экологической экспертизы, обязан вновь пройти процедуры его получения, а нарушивший условия заключения, привлекается к ответственности.
Устанавливаемые обязанности не должны носить характера ответственности.
Распоряжением Санкт-Петербургской таможни от 24 февраля 1994 г. введена система регистрации участников внешнеэкономической деятельности. Если они ранее совершали НТП, то в выдаваемом свидетельстве указывалось требование об оформлении через конкретные таможенные посты. Легального основания для установления такого режима нет. Подобными методами исправляются недостатки в деятельности надзорных органов, не справляющихся с поставленными задачами.
В указе Президента России "О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в РФ" от 21 ноября 1995 г., установившим проведение расчетов только через счета резидентов, заключивших сделки, в уполномоченных банках, подписавших паспорта сделок, ограничивающий режим, введен до заявления заинтересованным лицом о начале деятельности. Ограничения названные субъекты принимают добровольно.
Непредоставление ограниченных сроком действия актов, позволяющих осуществлять отдельные виды деятельности, следует применять за нарушение специальных правил их ведения при отсутствии оснований для аннулирования или отзыва, а также, если орган, их предоставивший, считает в дальнейшем нецелесообразным наделение лица возникающими на их основании полномочиями.
Представляется необходимым ввести основания для непредставления в будущем персонального государственного содействия: нецелевое использование предоставленных средств, их невозврат, неперечисление процентов, непредставление сведений о нуждаемости в средствах, их получение с нарушением установленного порядка, неоформление или неисполнение документов, опосредующих движение средств. Данные меры могут применяться в случае, когда неполучение средств не создает угрозу жизненно важным интересам их получателя.
Согласно письму ГУФК Минфина России от 4 октября 1995 г. предусмотрено направление уведомления на уменьшение финансирования. Оно применяется в 40 % случаев по отношению к предписаниям о взыскании бюджетных средств, но эффективность ее применения значительна, так как в 97 % случаев ранее не перечисленные денежные средства возвращаются в федеральный бюджет. Отрицательно, что названная мера введена на основании ненормативного акта, но результаты ее применения требуют скорейшей легализации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
