Осуществляя свою деятельность на основании федеральных законов регламентирующих деятельность данных учреждений, либо типовыми (примерными) положениями об определенном типе учреждения, которые утверждаются:
- на федеральном уровне – постановлением Правительства РФ или постановлением (распоряжением, приказом) соответствующего органа исполнительной власти – Министерства (агентства, службы), реже указами Президента РФ;
- на региональном уровне – постановлением (решением) Администрации области, края, района;
- на муниципальном уровне – постановлением (решением) Администрации муниципального образования.
Так что же, из себя представляет бюджетное учреждение? Законодательное определение учреждения содержится с ст.120[51] - учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником (на праве оперативного управления или хозяйственного ведения) согласно ст. 29, 296 ГК РФ, а также на имущество, приобретенное учреждением, и финансируемая этим собственником полностью или частично.
Определение бюджетного учреждения дано в ст. 161[52], которое определяет «бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов».
Бюджетное учреждение является получателем средств из бюджета и имеет право на их получение в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год[53]. Смета же представляет собой финансовый план определенного учреждения, расходование средств по которому происходит в соответствии с их целевым назначением.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что бюджетным является учреждение, обладающее в совокупности такими признаками, как:
1) созданное органами государственной власти или местного самоуправления;
2) созданное для выполнения функций некоммерческого характера;
3) финансируемое за счет средств бюджета или за счет средств внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.
Однако наличие бюджетного финансирования является необязательным условием, что характерно, например, для системы исполнения наказаний.
Учреждения создаются собственником имущества для определенной деятельности некоммерческого характера. Собственником в данном случае может выступать государство, муниципальные образования, юридические и физические лица. Учреждение может быть создано совместно несколькими собственниками (например, п. 1 ст. 11 Закона РФ «Об образовании»).
Государственное учреждение как юридическое лицо возникает на основе распорядительного акта органа государственной власти или управления.
От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации решения о создании бюджетного учреждения принимают соответствующие уполномоченные государственные органы, а от имени муниципальных образований – органы местного самоуправления.
Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10.02.1998 г. № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности», право выступать учредителями финансируемых собственниками учреждений от имени РФ предоставлено федеральным органам исполнительной власти, на которые возложены полномочия по координации и регулированию деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления).
Таким образом Федеральным Законом от 21 июля 1993 года N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" было предусмотрено создание и функционирование данных учреждений. Федеральная служба в данных учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы предусмотрена в Постановлении Правительства «О службе в органах внутренних дел», что подтвердил Верховный суд РФ в Постановлении ВС РФ____________.[54]
Правовой основой деятельности учреждения являются его учредительные документы (Устав, Положение).
Учредительным документом организации, как правило, является Устав (Положение) утверждаемый собственником (при совместном учредительстве – всеми собственниками). В случаях, когда планируется создание нескольких учреждений, выполняющих однородные функции, возможно утверждение примерного устава.
Таким образом после реформирования Министерств и ведомств на агентства и службы, а также утверждения Положения о Федеральной службы исполнения наказаний Указом президента от 13.04.2004 №1314-р[55], приказом ФСИН России от 23.03.2005 года № 153 было утверждено Положение о федеральном государственном учреждении «Новосибирская воспитательная колония Главного управления Федеральной служб исполнения наказаний по Новосибирской области».
Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и регистрации в соответствующих учреждениях т.е. внесения записи в единый государственный реестр (п. 2 ст. 51 ГК РФ) и прекращается в момент завершения его ликвидации и соответственно регистрации такой ликвидации в учреждениях т.е. внесения записи об этом в единый государственный реестр (п. 8 ст. 63 ГК РФ).
Законодательство в отношении учреждений проводит принцип строго специальной правоспособности: содержание правоспособности бюджетных учреждений в соответствии с законом, уставом или положением о них определяется теми конкретными целями, для достижения которых они созданы. Именно поэтому правоспособность бюджетных учреждений является специальной.
В рамках специальной правоспособности бюджетным учреждениям, основная деятельность которых направлена на достижение социальных, культурных, образовательных, научных целей, развитие физической культуры и спорта, удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан, а также на иные цели достижения общественных благ, может быть предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью, то есть деятельностью, приносящей доходы, если это отображено в учредительных документах и незапрещенной законом.
Осуществлять предпринимательскую деятельность учреждение может лишь в том случае, если это способствует достижению целей, ради которых оно создано.
Бюджетные учреждения не могут осуществлять такие виды предпринимательской деятельности, как:
- коммерческое представительство;
- финансирование под уступку денежного требования;
- доверительное управление имуществом;
- быть участником договора коммерческой концессии, то есть заниматься деятельностью для достижения целей, на которое данное учреждение создано, без извлечения прибыли для распределения.
Во всех указанных случаях кодексом предусмотрены специальные субъекты, которые вправе заниматься данными видами деятельности (банки, граждане, зарегистрированные в качестве предпринимателей без образования юридического лица, коммерческие организации и т.п.).
Бюджетное законодательство статья 163 Бюджетного кодекса определяет права бюджетных учреждений. Получатели средств из бюджета имеют право на:
- своевременное получение и использование бюджетных средств в размере, утвержденном бюджетной росписью с учетом сокращений и индексации;
- своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;
- компенсацию в размере недофинансирования.
Кроме того, БК РФ устанавливает обязанности бюджетных учреждений. Получатели бюджетных средств обязаны:
- своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;
- эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;
- своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе;
- своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;
- своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.
Учреждение также не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете 297, 298, 299 БК РФ, а также как нарушение государственных или муниципальных закупок с нарушением закона 301 БК РФ.
То есть, по общему правилу, учреждение самостоятельно не может распоряжаться (сдавать в аренду, предоставлять в залог, продавать и т.п.) имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, выделенные по смете, причем в строгом соответствии с их целевым назначением.
Но из общего правила имеются исключения. Так, в соответствии с п. 4 ст. 27 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшее учебное заведение вправе выступить в качестве арендодателя закрепленного за ним имущества. В частности, государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе сдавать такое имущество в аренду без права выкупа с согласия ученого совета высшего учебного заведения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе. При этом получение какого-либо согласия собственника на эти действия не требуется. Однако на протяжении последних лет свобода учреждений в распоряжении средствами, полученными от аренды государственного имущества, ограничивается законами о бюджете.
Например, ст. 21 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» установлено, что в 2007 г. доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, государственным учреждениям культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, организациям Министерства обороны РФ и Министерства путей сообщения РФ, а также организациям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, имеющим государственный статус и финансируемым за счет средств федерального бюджета на основании смет доходов и расходов, учитываются в полном объеме при подсчёте доходов федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений и организаций.
