Ознаки конфедерації:
1) відсутність для всієї конфедерації загальних законодавчих органів.
Зусилля суб'єктів конфедерації, спрямовані на вирішення спільних проблем, координує спеціальний орган, що створюється, як правило, відповідними міністерствами (наприклад, оборони);
2) відсутність загальних для всієї конфедерації законодавства, громадянства, судової та фінансової систем;
3) рішення загально конфедеративних органів для членів конфедерації не є обов'язковими, і їх невиконання не тягне за собою ніяких санкцій;
4) наявність безумовного права виходу зі складу конфедерації у кожного з суб'єктів.
Ознаки конфедерації показують, що вона не є стійким утворенням. Тому у державно-правовій практиці вона здебільшого існувала як перехідна форма від співіснування незалежних держав до їхньої федерації або навіть до утворення нової унітарної держави. [13; 65-66]
Була спроба й іншого характеру – перетворити федерацію на конфедерацію. До неї вдавалися, щоб не допустити розпаду колишнього СРСР, проте й вона виявилася безрезультативною, тому що не знайшла порозуміння серед керівників держав колишніх союзних республік. [18; 472]
Конфедерацію не слід ототожнювати з державами, що об'єднуються на основі міжнародно-правового договору. На відміну від конфедеративної угоди, міжнародні договори укладаються й ратифікуються парламентами або главами держав (президентами або монархами). Положення таких договорів є юридично обов'язковими для держав-учасниць. [13; 66]
Характерними рисами конфедерації також є: єдність території, чи суміжність кордонів, подібність рівня розвитку економіки і навіть єдність валюти. Швейцарська конфедерація (Конституцією цієї держави закріплювалась раніше саме така форма устрою) була такою лише на момент утворення, а пізніше переросла в державу з ознаками федерації. Певними ознаками конфедеративності володіє ЄС, однак члени цього співтовариства не виражають офіційного прагнення до утворення конфедерації як форми державного устрою нової держави. Тим більше важко назвати конфедеративним таке утворення як СНД. Тут, поки, не знайшли свого реального втілення багато загальних цілей заявлених в Статуті СНД. [14; 21-22, 26; 587-588]
ІІ. Україна як унітарна держава
Конституційна природа територіальної організації публічної влади в Україні залежить від таких політико-правових категорій, як «державний суверенітет», «територіальне верховенство», «територіальний суверенітет», «державна територія», «територія адміністративно-територіальних одиниць», «органи державної влади», «місцеве самоврядування» та ін.
Уст. 132 Конституції України зазначено, що територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. [11]
Отже, законодавець визначив перелік чинників, які доцільно враховувати під час забезпечення законодавчого регулювання відносин у галузі територіального устрою.
Законодавець розмежовує ці чинники на дві групи - «засади» та «особливості і традиції», їх правова природа різна. Критерієм такого розмежування є обов'язковість застосування. На відміну від «засад», «особливості і традиції» виконують факультативні функції.
Зокрема, у разі встановлення меж адміністративної одиниці в окремих місцях не беруть до уваги специфіку русла річки чи берегової лінії. Врахування географічних особливостей є бажаним, але не обов'язковим.
Засади територіального устрою в унітарній державі нерозривно пов'язані із забезпеченням реалізації загальнодержавних інтересів. Дослідивши галузь загальнонаціональної безпеки України в 1994-1996рр., Національний інститут стратегічних досліджень (НІСД) визначив об'єм загальнодержавного інтересу, котрий охопив 8 основних напрямків, що були враховані під час прийняття Конституції України 1996р.
До приорітетів регіональної політики було віднесено:
• забезпечення суверенітету та територіальної цілісності;
• подолання економічної кризи;
• досягнення національної злагоди, політичної та соціальної стабільності;
• збереження генофонду народу;
• зміцнення здоров'я громадян;
• створення демократичного суспільства;
• інтеграцію України в європейську та світову співдружність;
• забезпечення екологічно безпечних умов життєдіяльності;
• створення цілісної системи забезпечення національної безпеки.
На підставі досвіду українського державотворення, науковці НІСД визначили перелік основних загроз, які мають суттєвий вплив на той чи
інший загальнодержавний інтерес.
Конституція України 1996р., на відміну від інших українських Конституцій, що їй передували (1919р., 1929р., 1938р., 1978р.), визначила в окремій статті основні засади організації територіального устрою в Україні. Положення ст. 132 фактично стали конституційною новеллою. До того вважалося, що система адміністративно-територіального поділу побудована на принципах, встановлених Постановою ВУЦВК від 12.04.1923р. «Про новий адміністративно-територіальний поділ України»
Винятком хіба що є положення ст. 5 Конституції УНР, де записано таке: «Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам право широкого самоврядування, додержуючись принципу децентралізації».
У Конституції України від 28.26.1996р. законодавець визначив три основні принципи державного устрою України:
1. єдності та цілісності державної території;
2. поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади;
3. збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів.
Передбачені засади територіального устрою визначають загальний порядок взаємовідносин усіх без винятку територіальних одиниць в державі і за своєю природою є універсальними.
У ст. 132 Конституції нічого не має про конституційно-політичний та конституційно-адміністративний чинники. Проте вони мають неабиякий вплив на формування адміністративно-територіального поділу у будь-якій країні. Вони є найбільш суттєві, а наслідки їхньої дії не можна недооцінити, адже їх прирівнюють до принципів.
Сучасна теорія адміністративно-територіального поділу розглядає політичний чинник як такий, що ґрунтується на теоретичному уявленні про те, що:
• зміни політико-правової природи існують до того часу державної влади, доки ведуть до подальших формувань територіальної організації самої держави;
• державна політика завжди має територіальні аспекти.
Сучасна концепція застосування конституційно-політичного чинника
ґрунтується на теоретичному уявленні про те, що формування нових першоджерел публічної влади спричиняє зміни політико-правової природи існуючої до того часу державної влади з подальшим формуванням територіальної організації самої держави. Тепер визначають інше коло пріоритетів, на які скеровує свій вплив цей чинник. Такими пріоритетами є конституційне забезпечення політичної єдності держави; формування балансу між центром та областями; залучення нових політичних сил до роботи в органах публічної влади; вдосконалення системи державного управління; формування системи самоврядних одиниць та ін. [20;217-223]
Територія України обмежується державним кордоном. Стаття 1 ЗУ «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991р. встановлює, що «державний кордон Украйни є лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України – суші, вод, надр, повітряного простору Державний кордон України визначається законами України, а також її міжнародними договорами. Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень вживає заходів забезпечення оборони та захисту державного кордону цієї території України.[2;304-305]
Зв'язок системи адміністративно-територіального устою із системою органів державної влади та органів місцевого самоврядування виявляється, зокрема, в тому, що останні функціонують доти, поки існують відповідні адміністративно-територіальні одиниці, їх ліквідація, реорганізація завжди супроводжується ліквідацією, реорганізацією органів державної влади. Оскільки адміністративно-територіальні одиниці, в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є частинами єдиної цілісної території держави, то в такому сенсі органи місцевого самоврядування також є елементами цілісного державного механізму, формування яких доручається безпосередньо населенню відповідних територіальних утворень, що випливає з принципу демократичної держави.[24; 22]
Україна на момент проголошення незалежності мала сформований територіальний устрій, який залишився без істотних змін і після прийняття Конституції.
Сьогодні у складі України знаходиться Автономна Республіка Крим (АРК), 24 області, 2 міста загальнодержавного значення (Київ, Севастополь), 165 міст обласного і 279 районного значення, 907 селищ міського типу, 490 сільських і 121 міських районів, а також 26839 сільських населених пунктів, об'єднаних в 10190 сільських округів («сільрад»), як самостійних адміністративно-територіальних одиниць.
До складу України входять: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області. Уперше в Україні області були створені в 1932р. [ 9; 481]
Адміністративно-територіальний устрій України не є незмінним. Зокрема, великі міста з кількістю населення понад 1 млн. постійно ставлять питання про перетворення їх на міста загальнодержавного значення.
Відповідно до ст. 6 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальні громади сільських населених пунктів можуть не тільки об'єднуватися, а й роз'єднуватися там, де вони вже об'єднані у сільради. Щоправда, ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» застерігає: вихід із
складу сільської громади можливий лише за наявності фінансово- матеріальної бази, достатньої для здійснення кожною з таких громад функцій і повноважень місцевого самоврядування відповідно до цього [6; п. 7 Розділ V]
Отже, питання адміністративно-територіального устрою повсякденно потребують свого вирішення.
Відповідно до Конституції України [11; ст. 92], територіальний устрій України, а отже, і порядок вирішення питань адміністративно- територіального устрою має визначатися виключно законами України. Самою ж Конституцією України визначаються лише основні засади та система адміністративно-територіального устрою України [11; ст.ст.132, 133]), а також право ВРУ утворювати і ліквідувати райони, встановлювати й змінювати межі районів та міст, зараховувати населені пункти до категорії міст, а також вирішувати питання про найменування і перенайменування населених пунктів та районів[11; п. 29 ст. 85].
