В-третьих, юридический факт, на основании которого должностное лицо вступает в правоотношение, определяет и границы реализации полномочий. В связи с разнообразием правоотношений, в которые вступают должностные лица, и, как следствие, разнообразием юридических фактов, на основании которых они возникают, необходимо говорить о том, что границы должностных полномочий не являются каким-либо статическим понятием, они определяются в каждом конкретном случае в зависимости от нормативного содержания юридического факта.
В-четвертых, юридический факт определяет не только содержание и границы реализации должностных полномочий, но и форму их реализации.
На основании проведенного анализа в качестве рабочего определения в целях настоящего исследования и при решении иных вопросов уголовной ответственности за должностные преступления мы предлагаем использовать следующее определение:
Полномочия должностного лица – это строго очерченный круг прав и обязанностей, определенных нормативно-правовыми актами, реализуемый на основании и во исполнение законов, которыми наделено должностное лицо для осуществления им функций представителя власти либо выполнения организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций.
При этом характер специальных признаков должностных полномочий позволяет выделить два вида их превышения:
1) превышение должностных полномочий, путем нарушения основания реализации прав и обязанностей (материальное основание);
2) превышение должностных полномочий, путем нарушения процедурной формы реализации (процессуальное основание).
Для выявления юридической сущности превышения должностных полномочий важное значение имеет выделение наиболее типичных форм нарушения предоставленных должностному лицу полномочий. В законе эти формы не указаны, так как сфера действия государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений чрезвычайно широка, а должностные лица этих органов наделены весьма разнообразными полномочиями. Описание типовых видов превышения должностных полномочий содержалось в п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблению властью или служебным положением, превышением власти и служебных полномочий, халатности и должностном подлоге»[9] к которым относятся: 1) совершение действий, входящих в компетенцию: а) вышестоящего должностного лица либо ведомства, б) другого должностного лица данного или иного ведомства. Из этого можно сделать вывод, что превышение возможно как по горизонтали (совершение действий, входящих в компетенцию другого должностного лица), так и по вертикали (совершение действий, входящих в компетенцию вышестоящего должностного лица); 2) совершение действий, входящих в компетенцию коллегиального органа; 3) нарушение использования установленного законом порядка реализации принадлежащих лицу полномочий (т. е. совершение действий, которые могли быть совершены лишь при наличии особых условий); 4) совершение действий, на которые закон не управомачивает вообще ни одно должностное лицо, ни при каких условиях. Некоторые исследователи указывают на то, что «последнее не может составлять форму превышения полномочий, так как в качестве превышения должностных полномочий рассматривается применение мучительных и оскорбляющих личное достоинство потерпевшего действий, использование оружия и т. п. Указанные же действия просто запрещены законом, и за их совершение должна наступать уголовная ответственность любого лица, а не только должностного, согласно конкретной норме уголовного закона»[10]. Безусловно, применение мучительных и оскорбляющих личное достоинство потерпевшего действий, незаконное использование и применение оружия являются уголовно-наказуемыми не только в случае совершения их должностными лицами, они вполне могут быть совершены и общим субъектом.
По сути дела, в данной ситуации должностное лицо выходит не просто за пределы своей компетенции, он нарушает пределы компетенции представляемого им органа или учреждения.
Анализ судебно-следственной практики, проведенный нами в рамках настоящего диссертационного исследования, показывает, что наиболее типичными формами превышения являются: а) совершение должностным лицом действий, которые могли быть совершены им только при наличии обстоятельств, указанных в законе; б) совершение должностным лицом действий, которые он вообще не вправе совершать. Это связано, прежде всего, с тем, что субъектами превышения должностных полномочий в основном являются представители власти. Если же говорить о составах, предусмотренных ч. 3 ст. 286 УК РФ, то в данных случаях формой превышения должностных полномочий является исключительно совершение таких действий, которые он не вправе совершать ни при каких обстоятельствах. Совершение же действий, входящих в компетенцию вышестоящего либо другого должностного лица, а также совершение действий, входящих в компетенцию коллегиального органа являются единичными случаями и свойственны группе должностных лиц, осуществляющих административно-хозяйственные или организационно-распорядительные функции. Практика свидетельствует, что основной формой превышения и данной категории должностных лиц является совершение действий, которые могли быть совершены лишь при наличии особых условий.
По своей юридической природе превышение должностных полномочий – деяние, которое может быть совершено как в форме действия, так и в форме бездействия. Связано это с тем, что одним из видов превышения должностных полномочий является нарушение процедурной формы реализации, которая может выражаться и в невыполнении возложенной на должностное лицо обязанности. Как нами уже отмечалось, должностные полномочия имеют двуединый характер – право должностного лица является и его обязанностью. Это позволяет говорить о том, что нарушение основания либо формы реализации предоставленному лицу права, как и неисполнение возложенной на должностное лицо обязанности, необходимо квалифицировать в формате действующего законодательства как превышение должностных полномочий.
Однако описание объективной стороны состава 286 УК РФ указывает на то, что превышение должностных полномочий – преступление, которое может быть совершено только в форме действия. В юридической литературе высказывалось мнение, что указанное деяние может быть совершено как в форме действия, так и путем бездействия. В данном случае приводится пример о невыполнении постановления об освобождении из-под стражи начальником СИЗО[11].
Анализ судебно-следственной практики показывает, что данный пробел, существующий уголовном законодательстве, преодолевается двумя способами.
Первым способом является квалификация преступного бездействия по ст. 286 УК РФ (показательным примером является квалификация укрывательства преступлений, отказ регистрации заявлений и т. п. по ст. 286 УК РФ). Однако, как уже отмечалось, эта квалификация выходит за пределы диспозиции статьи, предусматривающей ответственность за превышение полномочий. Второй способ – квалификация указанных видов преступного бездействия по ст. 285 УК РФ при наличии необходимых признаков субъективной стороны (в данном случае можно привести пример умышленного нереагирования на правонарушение из корыстной заинтересованности лицом, обязанным их пресекать). В теории уголовного права было высказано мнение, что квалификация преступного бездействия должностного лица по ст. 285 УК РФ является фактически «применением уголовного закона по аналогии, что само по себе недопустимо и противоречит закону. Существующая практика привлечения должностных лиц за умышленное неисполнение ими своих служебных обязанностей к ответственности по ст. 285 УК РФ, как за злоупотребление должностным лицом своими служебными полномочиями, есть нарушение принципа законности, установленного ст. 3 УК РФ и запрещающего применение уголовного закона по аналогии».
По нашему мнению, в данном случае аналогия отсутствует, но, как и
при квалификации по ст. 286 УК РФ, имеет место расширительное толкование уголовного закона. Таким образом, ни один из используемых практикой вариантов квалификации нельзя признать оптимальным. Причем при оценке содеянного как злоупотребления должностными полномочиями возникают дополнительные сложности при установлении отсутствующих в составе превышения признаков субъективной стороны, характеризующих мотивы данного преступления.
Если с посылкой о двойственной природе прав и обязанностей должностного лица, безусловно, необходимо согласиться, то вывод автора о квалификации содеянного как злоупотребления должностными полномочиям, на наш взгляд, недостаточно корректен. В случаях, указанных в законе, право должностного лица перерастает в обязанность и невыполнение этой обязанности есть «нарушение использования установленного законом порядка реализации принадлежащих лицу полномочий», что, собственно, и является одним из видов превышения должностных полномочий.
В уголовном законодательстве большинства государств постсоветского пространства умышленное неисполнение должностным лицом своих служебных обязанностей выделяют в самостоятельный состав преступления, при этом в данных кодексах остаются также и составы злоупотребление должностными полномочиями и их превышение. Так, умышленное неисполнение должностным лицом своих служебных обязанностей отдельно выделено в самостоятельные преступления в Республике Беларусь (ст. 425), УК Республики Узбекистан (ст. 208), УК Латвийской Республики (ст. 319), также в Модельном уголовном кодексе для государств – участников СНГ наряду с составом «злоупотребление служебным положением» (ст. 301) предусмотрена ответственность за умышленное бездействие по службе (ст. 302).
Мы считаем, что Уголовный кодекс РФ необходимо дополнить нормой, предусматривающей ответственность за умышленное неисполнение должностным лицом своих полномочий. Однако выделение ее в самостоятельную статью нам представляется избыточным. Как ранее уже было сказано, умышленное неисполнение должностных полномочий по своей юридической природе представляет собой ни что иное, как их превышение по процедурной форме (при наличии должного основания лицо не реализует предусмотренную законом процедуру, тем самым выходя за границы своих полномочий). Таким образом, мы предлагаем изложить диспозицию статьи 286 УК РФ следующим образом: «Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за его полномочия, а равно сознательное неисполнение своих должностных полномочий, которые оно должно и могло было совершить, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, – …». Подобная редакция должна восполнить существующую проблемность законодательства и в полной мере будет соответствовать специфике юридической природы превышения должностных полномочий.
В рамках рассмотрения вопроса о юридической природе превышения должностных полномочий одной из центральных проблем является выявление соотношения категорий «злоупотребление должностными полномочиями» и «превышение должностных полномочий». Понятия «злоупотребления полномочиями» и «превышение полномочий» достаточно активно используются в тексте действующего уголовного закона – они включены как необходимый признак объективной стороны в диспозиции преступлений, предусмотренных ст. 201, 202, 203, 285, 286 УК РФ. При конструировании составов преступлений, предусмотренных ст. 108 и ст. 114 УК РФ, законодатель также говорит о превышении – но не полномочий, а права – права на необходимую оборону или на задержание лица, совершившего преступление.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20
