В-третьих, административное право регулирует, прежде всего, и главным образом административную деятельность, а не структуры управления, отвечая на вопрос: как можно или следует делать.
В-четвертых, для административного права само регулирование управленческих структур или административной деятельности не является самоцелью. Правовому регулированию подвергается административная деятельность вне административного учреждения. Не наделение администрации полномочиями, а ограничение административной деятельности нормами права и контроль за их соблюдением - вот главное предназначение этой отрасли. Основные направления развития, как всей отрасли административного права Швеции, так и отдельных её институтов обусловили целевые установки заложенные в неё законодателем. Уяснив, с какой целью осуществляется административно-правовое регулирование, мы можем определить понятие административного права. На современном этапе целями шведского административного права провозглашаются защита индивида от неправомерных действий администрации, а также обеспечение эффективной деятельности публичной администрации и участия общества в процессе принятия административных решений. Административное право в известной мере становится правом публичной администрации, изучает не только конфликты в управленческой сфере, но также и принципы организации публичной администрации, ее структурные внутренние звенья.
Предмет административного права Швеции четко определен. В него включаются все вопросы публичного управления: создание, структура, функции, организация деятельности административных органов и учреждений; административные акты; административные процедуры; публичная служба; контроль за административной деятельностью, в том числе организация административных судов и административное судопроизводство. Во многих странах на основе анализа административно-правового законодательства ученые и судьи формулируют принципы административного права". Необходимость их выявления обосновывается как целесообразностью выработки общих подходов к законодательному регулированию и административной деятельности, так и потребностями судопроизводства. В западных странах считается, что суд не должен отказывать в праве на правосудие, даже если отсутствует конкретная правовая норма, регулирующая спорную ситуацию; в таких случаях следует обращаться к общим правовым доктринам и основам права. В административном праве Швеции применяются как всеобщие правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных разработаны принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов.
Рассмотрим общие принципы административного права, т. е. те основополагающие идеи, на которых базируется административно-правовое регулирование. Принцип законности является основополагающим для всех правовых отраслей любого современного государства, в том числе и для административного права. Как принцип правового регулирования, принцип законности толкуется в административном праве широко и многосторонне и рассматривается в качестве одного из признаков правового государства.
В странах континентальной правовой семьи, к которой относится и Швеция, принцип законности конкретизируется рядом принципов, из которых ведущими считаются принципы верховенства закона и обоснованности на законе. Принцип верховенства закона предполагает, что законы как акты высшей юридической силы являются первичными источниками административного права, они должны регулировать наиболее важные общественные отношения и определять основные подходы административно-правового регулирования. Другие нормативно-правовые акты являются в известной мере субсидиарными источниками, дополняющими и конкретизирующими положения законов. Любые административные акты нормативного и индивидуального характера должны приниматься в соответствии с законом; противоречащие законам административные акты могут быть оспорены в суде и признаны недействительными. Принцип обоснованности на законе требует, чтобы все институты административного права создавались, а полномочия административных органов и других субъектов административно-правовых отношений предоставлялись только на основе закона. Администрация не может сама наделить себя публично-властными полномочиями. Закон, предоставляющий полномочия администрации, должен определять цели и задачи, которые следует решить. Не случайно, поэтому во французском административном праве в качестве условия законности административных действий рассматривается также их совершение в указанных общественно полезных целях. Если административный орган использует свои полномочия в других целях, то это рассматривается как нарушение законности - злоупотребление властью. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Важнейший принцип любого правового государства, провозглашающий приоритет прав и свобод человека и гражданина, устанавливает границы действия норм административного права. Административно-правовое регулирование по общему правилу допустимо лишь в том случае, если оно не нарушает основных прав и свобод личности. Вторжение в сферу этих основных прав и свобод может осуществляться только на основе специальных законодательных предписаний и должно быть разумно обоснованным. В отличие от естественных прав, закрепленных в конституции и имеющих по своей юридической природе абсолютный характер, полномочия, предоставляемые административным правом, относительны и обусловлены конкретными, специально указанными обстоятельствами. Конкретизацией указанного принципа в административном праве стал принцип пропорциональности или соразмерности. Первоначально этот принцип был наиболее точно сформулирован в странах австро-германской системы, а затем Европейский Суд признал его в качестве общеевропейского принципа. В соответствии с принципом пропорциональности государственные органы имеют право налагать на граждан только такие обязательства, которые необходимы для достижения определенной публичной цели и соразмерны с ней. Любая мера, применяемая администрацией, должна оцениваться с точки зрения разумности ограничений прав и свобод гражданина. Следует выбирать наименее обременительные для человека административные меры.
Из принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина вытекает принцип недискриминации, требующий установления общих правил, гарантирующих справедливое и беспристрастное отношение администрации к каждому гражданину. Принцип правовой стабильности. Административное право выполняет функцию стабилизации управления, защиты граждан от произвольных действий администрации. В связи с этим в основу административного права положен принцип правовой стабильности.
С одной стороны, он предполагает, что административно-правовое регулирование должно не только основываться на нормах закона, но также и учитывать все действующие нормативно-правовые акты. В связи с этим принцип законности нередко трактуется более широко как принцип правомерности. С другой стороны, продолжением идей законности стал принцип правовой определенности, или принцип правовой безопасности. В соответствии с этим принципом администрация не может спонтанно отказаться от ею же установленной законной правовой практики. Изменения допускаются при наличии веских оснований и должны означать не единичные исключения, а последовательную замену старой практики новой.
Принцип разумности и необходимости. Этот принцип дополняет основной принцип законности. Никакие требования, устанавливаемые в административном праве, не должны противоречить здравому смыслу. Они должны быть разумными и обоснованными.
В связи с этим устанавливаются запреты сверхформализма: не допускаются ограничения прав граждан, предпринимаемые только ради соблюдения формы. Например, если гражданин подает заявление в административный орган, тот не вправе отказать по мотивам несоблюдения установленной формы заявления. Запрещается бессмысленное применение права: правовая норма не должна применяться, если в сложившихся обстоятельствах ее применение не имеет никакого смысла. Таким образом, в административном праве Швеции применяются как всеобщие правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных разработаны принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов.
1.2 Система и источники административного права Швеции
Поскольку административное право в современной Швеции - обширная и разветвленная отрасль правовой системы, то правовая наука сформировала устойчивое представление об основных ее институтах и их упорядоченности.
Выделяются общая и особенная части административного права. Общая часть административного права охватывает нормы, принципы и правовые институты, распространяющиеся на все сферы и все правовые отношения административной деятельности. Особенная часть в таком случае рассматривается как совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью публичной администрации в отдельных сферах управления - административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной. К особенной части относят обычно такие подотрасли административного права, как полицейское, строительное, дорожное, муниципальное (коммунальное), социальное право.
Источниками административного права Швеции являются: нормативные правовые акт и судебная практика.[3] Рассмотрим иерархию источников права, которая имеет большое значение в административном праве.
Нормативные правовые акты:
Первой среди источников административного права называют конституцию. Будучи актом высшей юридической силы, конституция не регулирует административно-правовые отношения непосредственно, а лишь формулирует основополагающие для административного права принципы, определяет подходы к регулированию важнейших административно-правовых институтов. Конституция Швеции детально регулирует организацию и деятельность исполнительной власти, закрепляет правой статус правительства, непосредственно регулирует вопросы подчинённой правительству централизованной администрации, а также указывает функции децентрализованной публичной администрации. Получают конституционное закрепление принципы судебного контроля за административной деятельностью. В ней показаны особенности правовой регламентации управления в различных областях общественной жизни. Таким образом, обнаруживается тенденция расширения административно-правовых проблем, урегулированных на конституционном уровне и, следовательно, увеличения роли конституции как источника административного права.
Важнейшую роль среди источников административного права играют законы - акты риксдага или акты, принятые на референдуме. В странах континентальной правовой семьи обычно устанавливается иерархия законов, среди которых выделяются законы более высокой юридической силы - конституционные и/или органические, принимаемые в особом порядке. Обычные (текущие) законы в административном праве Швеции регулируют множество проблем. Как правило, именно эти акты определяют правовой статус министерств и ведомств, регулируют управление в отдельных областях общественной жизни.
Поскольку потребности административно-правового регулирования в современном мире увеличиваются, парламенты не успевают разработать и принять все необходимые законодательные акты. В связи с этим законодательные органы делегируют часть своих полномочий другим субъектам публичного права - главе государства, правительству, министрам, руководителям исполнительных органов регионов и т. д. Парламенты оставляют за собой разработку принципиальных положений, указывающих основные направления и методы регулирования. Функции детальной регламентации нередко передаются исполнительным органам. Так возникает делегированное законодательство - нормативные акты, принятые органами исполнительной власти по вопросам, относящимся к компетенции законодательных органов, и имеющие силу закона. Парламент должен издать специальный акт, предоставляющий администрации делегированные полномочия, в котором указываются: субъекты делегирования; конкретные полномочия, которые они обязаны исполнить; цели и принципы, в соответствии с которыми они должны действовать. Делегированные акты имеют силу закона. В странах континентальной Европы органы исполнительной власти Швеции наряду с делегированными полномочиями имеют право принимать нормативные правовые акты во исполнение закона - регламентарные акты. Они считаются подзаконными и рассматриваются в качестве субсидиарных (дополнительных), вторичных источников административного права. Регламентарные акты не должны противоречить законам, но могут их конкретизировать и определять порядок применения законодательных норм. Наделение исполнительных органов регламентарной властью в Швеции рассматривается в качестве неотъемлемого элемента правового статуса административных органов. Следует отметить, что источниками административного права считаются не все акты общерегулятивного характера, а лишь те, действие которых направлено вне административной системы, которые регулируют деятельность частных лиц и потому могут быть оспорены в судебном порядке.[4] Внутри учрежденческие акты считаются актами управления, не имеющими регламентного характера.
