Административно-правовые нормы могут содержаться также в нормативных актах органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе осуществлять нормотворческие полномочия только в рамках закона. Признаются естественные права местного самоуправления на регулирование вопросов местного значения. Регулирующие полномочия предоставляются прежде всего по вопросам организации местного самоуправления. Органам местного самоуправления делегируются полномочия по изданию нормативных актов в отдельных областях местного хозяйства
Судебные прецеденты и судебная практика:
Судебный прецедент и судебная практика занимают особое место среди источников административного права Швеции.
Правовая наука Швеции в целом отвергает доктрину прецедента и не признает за судебной практикой значения источника права. Но практика судов административной юрисдикции оказала на формирование административно-правовой отрасли столь существенное влияние, что многие исследователи признают: административное право фактически было создано административными судами.
Не наделенные полномочиями формулировать правовые нормы административные суды восполняли пробелы законодательства, формулируя правовые принципы и доктрины, на основе которых решались конкретные дела, а впоследствии принимались законодательные акты. Административные органы, принимая решения, должны учитывать судебную практику; ее игнорирование в ряде случаев может считаться нарушением служебных обязанностей чиновника и даже повлечь за собой применение мер ответственности.
Нормы и принципы международного права:
Наряду с национальными источниками административного права в шведском государстве применяются в качестве общеобязательных международно-правовые принципы и нормы. Наиболее показательный пример тому - использование норм и принципов европейского права, так как Швеция – член Европейского Союза. Еще в 1972 г. Закон о Европейских сообществах предусмотрел, что все нормативные акты Сообщества являются актами прямого действия: они должны соблюдаться и выполняться без последующего утверждения национальным законодательством.[5] Это было подтверждено и национальным законодательством стран, входящих в Сообщество затем - в Европейский Союз. Обязательному исполнению подлежат регламенты - нормативные акты общего содержания. Многие из них непосредственно касаются вопросов административно-правового регулирования. Например, государства-члены ЕС приняли единые стандарты в конкурентном (картельном, антимонопольном) праве, являющемся подотраслью административного права. Так возникло своеобразное «двухколейное» административное право, которое основано на разграничении между проблемами, решаемыми либо с помощью права ЕС, либо только с помощью национального права. В данном параграфе мы видим, что наряду с национальными источниками административного права в шведском государстве применяются в качестве общеобязательных международно-правовые принципы и нормы. Наиболее показательный пример тому - использование норм и принципов европейского права, так как Швеция – член Европейского Союза.
ГЛАВА II. ОБЬЕКТЫ И СУБЬЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ШВЕЦИИ
2.1 Понятие, характерные черты и система публичной администрации
Понятие публичной администрации играет ведущую роль в административном праве Швеции. Обязательными субъектами административно-правовых отношений признаются органы и учреждения публичной администрации; административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля за ней. Научный термин «публичная администрация»[6] был разработан в странах континентальной системы административного права. В российской научной литературе сложился устойчивый перевод данного термина как «государственное управление»[7]. Однако понятие публичной администрации не тождественно понятию государственного управления, оно значительно шире по объему и богаче по содержанию. В связи с этим представляется, что целесообразно использовать буквальный русский эквивалент западного термина - «публичная администрация». Необходимо отметить, что понятие публичной администрации используется не только административным правом. Являясь общесоциологическим, по своему содержанию оно многозначно, а по объему весьма широко. Прежде чем дать определение публичной администрации, выделим ее характерные черты. Во-первых, сам термин «администрация», происходящий от латинского «administrere», означает «служить для». Терминология подчеркивает подчиненное положение публичной администрации, вторичность этого понятия.
Следует определить, кому подчиняется и кому служит администрация. Общепризнанно, что публичная администрация подчиняется политической власти. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству.
Во-вторых, публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства. В аппарате как законодательной, так и судебной власти есть органы и учреждения, обеспечивающие деятельность парламентов и судов. Они так же осуществляют административную деятельность, обеспечивая исполнение законов, и потому подпадают под действие норм административного права. Понятия исполнительной и административной власти наукой разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рассматривается как конституционно-правовое, а «административная власть» - как административно-правовое.[8] Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например, выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Такой подход представляется наиболее корректным; как правило, он отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимами.
Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение.
Однако следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так же и министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия.
В-третьих, публичная администрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел, действует в публичных, интересах. Ее основная цель - воплощение политической воли во всеобщее благо.
Концепция публичного интереса является основополагающей для современного административного права подавляющего большинства стран мира
Задача публичной администрации - реализовать публичные интересы во взаимоотношениях с частными лицами. Принимая конкретные меры по конкретному случаю, публичная администрация призвана в каждом правоотношении найти баланс между публичными и частными интересами.
В-четвертых, публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, т. е. властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам. В связи с этим устанавливается особый порядок предоставления компетенции административным структурам.
Понятие публичной администрации является одним из самых сложных в современном административном праве, поскольку оно обобщает управленческие понятия на высоком уровне абстракции. С одной стороны, понятие публичной администрации акцентирует внимание на структурных моментах - на организации различных звеньев государственного аппарата. В таком случае под публичной администрацией понимается совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции. Это наиболее часто используемая трактовка данного понятия. С другой стороны, публичной администрацией считается и сама административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах.
Кроме того, термином «публичная администрация» обозначают и сферу управления публичным сектором. Такая трактовка данного термина используется в законодательстве и науке несколько реже, чем две указанные выше. Таким образом, публичную администрацию можно определить как организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти. Неоднозначность понятия публичной администрации позволяет отразить всю сложность управленческой деятельности, нацеливает на многовариантность решений постоянно возникающих управленческих проблем. Вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации определяют принципы централизации и децентрализации.
Централизация предполагает, что система административных органов строится по иерархическому принципу: нижестоящие органы подчиняются вышестоящим, имеющим право рассматривать и окончательно решать любые вопросы в пределах собственной компетенции и компетенции нижестоящих органов. Вышестоящие органы вправе давать распоряжения нижестоящим органам, осуществлять контроль за исполнением решений, требовать устранения недостатков, отменять решения нижестоящих органов, переносить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию.
На основе централизации строятся взаимоотношения между правительством и министерствами, между министерствами и подчиненными им ведомствами. Децентрализация предполагает передачу части функций публичной администрации на места, закрепление относительной самостоятельности децентрализованных органов, имеющих право окончательного решения вопросов своей компетенции. Децентрализация основывается на том, что децентрализованные органы не должны подчиняться ни друг другу, ни центральным властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за свои действия в суде. Однако их полномочия строго определены Доктриной децентрализованных учреждений, они вправе делать лишь то, что им прямо предписано в законе. На современном этапе большинство государств мира использует оба указанных метода, относясь к ним не как к противоположным, а как к взаимодополняющим: если децентрализуется управление в одних сферах, то этому, как правило, с неизбежностью соответствует более строгая централизация в других областях. Отношения с различными элементами единой административной структуры (горизонтальные взаимоотношения между органами управления одного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управления) регулируются в соответствии с принципами концентрации и деконцентрации. Концентрация предполагает, что все властные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки его воле.
