При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности. Имеет место делегирование полномочий: вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административные задачи для самостоятельного выполнения, и различные органы одной иерархической системы специализируются на выполнении отдельных функций, действуя от имени вышестоящего органа. В случае конфликтов в суде перед частными лицами отвечает вышестоящий орган, а не административное учреждение, фактически реализовавшее полномочия. Таким образом, деконцентрация обеспечивает специализацию и представляет собой технический прием управления. Рассмотрим централизованную публичную администрацию, её составляют органы, работающие непосредственно под руководством правительства, подотчетные ему и несущие перед ним ответственность за свою деятельность. В конечном итоге работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. Важнейшими звеньями централизованной администрации являются аппарат правительства, министерства и ведомства. Правительство находится в центре политической жизни страны, решает преимущественно государственно-политические задачи, и вследствие подверженности различным политическим потрясениям – как правило, крайне нестабильно. При этом правительство, помимо государственно-политических, выполняет и административные функции, связанные прежде всего с общим руководством публичной администрацией. Для реализации административных функций правительства и был создан его аппарат. Шведский аппарат правительства претерпел за минувшие несколько десятилетий разительные изменения, превратившись из аморфного, организационно не оформленного административного образования в орган, играющий определяющую роль, как в осуществлении административной власти, так и в механизме принятия важнейших государственно-политических решений. Усиление роли аппарата правительства в механизме принятия политических и административных решений приводит к изменению характера, нормативно-правового регулирования статуса этого важного звена публичной администрации. Обобщая сведения о работе аппарата правительства, можно выделить следующие основные направления его деятельности:
1) сбор и оценка информации, подготовка проектов административных, а в ряде случаев и политических решений и т. д.;
2) оказание широкого спектра экспертно-аналитических услуг. Через создание специальных совещательных органов, проводящих экспертно-аналитическую работу, к принятию административных решений оказывается подключенным широкий спектр заинтересованных социальных слоев: предприниматели, ученые, профсоюзные лидеры и т. д.;
3) осуществление координации деятельности различных органов исполнительной власти и правительственных институтов;
4) контроль за публичной администрацией.
Министерство - орган специализированного управления. Практически во всех зарубежных странах в основании публичной администрации находится министерская система, которая строится, как правило, в соответствии с отраслевым принципом с тем, чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития.
Отраслевой принцип позволяет создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые правительство считает постоянным объектом правового регулирования: дает возможность «увязать» разрозненные институты в единую систему в рамках одной управленческой области. Министерства планируют и организуют работу соответствующей отрасли управления, руководят подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют контроль за деятельностью всех субъектов права в подведомственной им отрасли. Западная теория управления исходит из того, что задачей каждого министерства является осуществление власти, управление и вмешательство, т. е. изменение организации и направления деятельности объектов управления. Для решения этой задачи министерство должно располагать руководящим центром в лице министра, квалифицированным управленческим персоналом и материальными возможностями, которые предусматриваются в бюджете. Совокупность трех составных частей министерского звена - министр, персонал и бюджет - приводит в движение орган государственного управления, позволяет ему эффективно функционировать, реализовывать закрепленные за ним полномочия. Несмотря на разнообразие сфер деятельности министерств, в их работе можно усмотреть много общего. Основными функциями министерства являются:
1) функция трансформации общенациональной политики в конкретное управленческое действие. Эта функция состоит в выработке форм и методов деятельности по достижению цели, для осуществления которой было создано министерство;
2) функция управления службами министерства (установление бюджета, подбор и перемещение личного состава, а также организация министерства, т. е. определение его структуры и распределение компетенции министерства между его структурными подразделениями);
3) функция координации - это, во-первых, регулирование повседневной управленческой Деятельности; во-вторых, координация деятельности ведомств, не входящих в состав министерств, но обязанных согласовывать с ними по определенным вопросам свою деятельность (например, муниципалитеты, проводящие строительные работы, в случаях, предусмотренных законом, обязаны согласовывать свои проекты с министерством, отвечающим за вопросы строительства); в-третьих, координация в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора;
4) контрольная функция. Она реализуется в трех основных формах:
инспекции - периодически осуществляемой оценки эффективности деятельности администрации и установления ответственности должностных лиц за недостатки в работе;
иерархического контроля - постоянно осуществляемого контроля начальников в отношении подчиненных им по службе чиновников, в ходе которого начальники могут отменять решения своих подчиненных и давать им указания, обязательные для исполнения;
финансового контроля- контроля, который охватывает все служебные отношения, имеющие финансовые последствия.
Министерство включается в механизм государственного управления по вертикали: правительство - министерство - объект управления.
Как составная часть централизованной публичной администрации министерства выступают в правоотношениях не от своего имени, а от имени государства.
Министерства рассматриваются, прежде всего, как органы административной власти, подчиненные органам политического руководства, а потому, имея определенную самостоятельность в рамках четко определенной в законодательстве компетенции, они не обладают административной автономией.
Объектом пристального внимания науки административного права в зарубежных странах становятся административные связи, которые устанавливаются между главой исполнительной власти и правительством, с одной стороны, и министерствами - с другой.
Отметим, что в Швеции центральные органы отраслевого управления именуются департаментами, а министерством официально называется лишь ведомство, занимающееся иностранными делами.
Активизация социальных и экономических функций государства в течение XX в. привела к значительному увеличению его административных задач и, как следствие, росту числа министерств. В министерской системе наряду с «классическими» министерствами иностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции, финансов стали создаваться «новые» министерства,[9] появление которых обусловлено различными обстоятельствами:
- необходимостью решения острых, неотложных государственных задач (министерство по делам беженцев и переселенцев, министерство жилищного строительства, министерство водоснабжения и др.);
- результатами научно-технического прогресса (министерство воздушного транспорта, министерство атомной энергетики и др.);
- появлением «новых» функций государства (министерство охраны окружающей среды и др.).
Во главе министерства строит министр, который по общему правилу руководит работой вверенного ему государственного органа в соответствии с принципом единоначалия. Министр выполняет функции как политического, так и административного характера. Такое же объединение политических и административных функций наблюдается и в статусе министра. Как член правительства он наделен политической властью, а в качестве руководителя министерства он обладает полномочиями административного характера.
Должностные лица, как правило, не являющиеся руководителями министерств, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства, именуются министрами без портфеля. В связи с расширением сферы полномочий исполнительной власти министрам без портфеля в последнее время все чаще стали давать не временные, как ранее, а постоянные сферы ответственности, при этом министры без портфеля могут подчиняться отраслевым министрам, а могут и осуществлять функции координации деятельности различных министерств, тем самым занимая более высокое положение в правительственной иерархии. Организационными элементами министерств являются: кабинет, внутренние подразделения (департаменты, отделы, секции, бюро), советы и комитеты консультативного характера, органы, инспекции и периферийные (территориальные) службы.
Кабинет представляет собой личный штаб министерства. Он состоит из сотрудников, которых подбирает министр лично: директор кабинета, сотрудник, отвечающий за связи с общественностью, различные технические советники, специальные уполномоченные, атташе и т. д. Функции министерства распределяются между его структурными основными подразделениями. В структуре министерства выделяют вертикальные, горизонтальные и технические службы. Вертикальные службы (их иначе называют производственными или отраслевыми) направлены на реализацию основных функций министерства. Горизонтальные службы (иначе называют функциональными) оказывают опосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. К ним могут быть отнесены подразделения, занимающиеся вопросами персонала, бюджета, международного сотрудничества, научных исследований. Технические службы министерства в своей деятельности связаны с «управленческой техникой»: архивы, подразделения, занимающиеся систематизацией документации, планированием, отчетностью, статистикой и т. д. При министерствах создаются различного рода вспомогательные органы - советы и комитеты, автономные отделы. Как правило, они выполняют консультативно-техническую функцию (дача заключений, внесение предложений и т. д.). Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля (финансовые инспекторы, инспекторы национального образования, контролеры вооруженных сил и военно-морского флота и т. д.). В тех сферах общественной жизни, которые не охватываются министерствами, создаются многочисленные и разнообразные ведомства (государственные комитеты, управления, агентства, бюро, государственные комиссии и др.).[10] Как уже отмечалось, министерское звено управления представляет собой остов целостного организма публичной администрации. Все другие центральные управленческие органы специальной компетенции образуются, чтобы восполнить пробелы в единой структуре управления, устранить недостатки в деятельности центральных отраслевых органов, решить проблемы, которые министерства в силу объективных или субъективных причин в данный момент решить не в состоянии. Ведомство возглавляет профессиональный чиновник высшего ранга, который, как правило, не является министром. В отдельных случаях руководителю ведомства может присваиваться ранг министра. Руководители ведомств, не действующие на правах министра, могут присутствовать на заседаниях правительства по приглашению и с правом совещательного голоса.
