Одним из самых важных изменений в полицейской деятельности стал переход к принципиально новым подходам определения целей и задач. Интенсивное развитие потребностей и интересов населения в правоохранительной сфере, развитие гражданского и правового сознания, “гражданского общества” обуславливает необходимость и открывает возможность пересмотра узко юридического (нормативного) подхода к пониманию и постанове целей и задач правоохранительной деятельности.
Замкнутая на юридическое толкование правоохранительной деятельности концепция “контроля над преступностью” превратила борьбу с преступностью в самоцель, за пределами которой оказались и интересы, ожидания, потребности населения в этой сфере, и социальные цели и ориентиры западного общества в целом.
Сегодня западные общества ставят перед собой широкие социальные цели, главная из которых обеспечить для всех граждан высокое качество жизни. Качество жизни – интегральный показатель, суммирующий разные аспекты жизнедеятельности человека. Составной частью его является состояние общественного порядка и уровень общественной безопасности. В этом аспекте, с точки зрения достижения суперцели общественного развития – улучшения качества жизни населения правоохранительная деятельность – борьба с преступностью и охрана общественного порядка выступает не как конечная, а как промежуточная цель или точнее как средство достижения суперцели. Лишенная своего жизненного основания - потребностей населения в правоохранительной сфере борьба с преступностью, как убедительно показывает предыдущий этап развития полиции, приводит к изоляции от общества, даже к конфронтации полиции с различными социальными группами – неформальными молодежными объединениями, этническими меньшинствами (“собственность полиции”), к формированию замкнутой организационной культуры и искажений управленческой практики, и в конечном итоге к “кризису доверия” населения.
По этому сегодня ориентация на потребности населения в правоохранительной сфере лежит в основе функции постановки целей полицейской организации. Целевая установка на удовлетворение потребностей населения позволяет наполнить конкретным содержанием абстрактные цели полицейских организаций, закрепленные в действующем законодательстве (например, защита жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, интересов общества и государства от преступных посягательств), детализировать их до уровня непосредственно решаемых задач, четко определить приоритеты, направления, стратегии полицейской деятельности. Население на основе интересов, ожиданий, представлений формирует потребности; далее эти потребности должны быть выявлены, проанализированы, обобщены и переданы на соответствующий управленческий уровень – уровень принятия решения, для того чтобы эти потребности вернулись бы к населению в качестве конкретных решений, мероприятий, целевых программ, стратегий деятельности полиции. Такова схема целеполагаия в полиции Великобритании. Статут Police Act 1996 обязывает полицейские власти (Police Authorities) перед началом каждого года определять цели полицейской деятельности на данной территории на следующий год (статья 7 – section 7). Для этого (статья 96) они должны предпринять все необходимые действия для получения объективной информации об интересах населения данной территории относительно проблем, находящихся в ведении полиции, а также интересов сотрудничества с полицией в области профилактики преступлений на данной территории. Конкретные методы получения данных статутом не определяются. Полицейские организации самостоятельно решают вопрос о методах сбора, анализа, интерпретации данной субъективной информации. На протяжении ряда лет в полицейских силах (police force) Великобритании пользуются заимствованными из маркетинга и адаптированными для полицейских организаций методами, такими как gap-analysis (анализ пробелов)[14], quality of service survey (обзоры качества)[15], которые позволяют с родной стороны: выделить, количественно измерить и проранжировать потребности населения в правоохранительной сфере: оценить степень озабоченности различными видами правонарушений, необходимость расширения или изменения различных аспектов деятельности полиции; с другой стороны эти методы позволяют оценить качество полицейской деятельности (ее отдельных аспектов) уровнем удовлетворения потребностей населения. Полученные данные используются для формулирования целей в годовых планах, выработке стратегий борьбы с определенными видами правонарушений, модификации существующей полицейской практики. Например, в Бельгии на основе результатов социологического исследования, проведенного на территории одного полицейского отделения была оптимизирована схема патрульно-постовой службы - изменения коснулись интенсивности, времени, маршрутов несения дежурств.
В связи с ориентацией полицейской деятельности на потребности, качество обслуживания населения в полицейской лексике появляются новые термины. Это не случайно, поскольку с обновлением доктрины управления полицией происходит обогащение понятийного аппарата. Наряду с традиционной классификацией преступлений по степени тяжести: treason, felony, misdemeanor, infringements все шире пользуются термином quality of life crime - преступление против качества жизни[16]. Речь идет о наиболее часто повторяющихся на территории правонарушениях, которые связаны с максимальным уровнем страха населения перед ними. На территории разных полицейских отделов преступления против качества жизни могут иметь разное содержание. Как правило это все виды уличной преступности, торговля наркотиками, различные виды нарушений общественного порядка, так называемые nuisance crimes – дословно – преступления, вызывающие беспокойство.
Одним из элементов современной доктрины управления полицией являются эффективные механизмы ответственности, которые возлагаются на полицейскую администрацию за состояние правопорядка, соответствие полицейских целей интересам и ожиданиям населения, соблюдение прав и свобод личности, соблюдение законности в процессе деятельности полиции. Механизм ответственности полицейских руководителей обеспечивается реальным воплощением принципов “правового государства” в западных обществах, независимостью судебной власти и прокуратуры, реализацией принципа “сдержек и противовесов” в построении правоохранительных систем США и Западной Европе (в США - полиция и ФБР, в Западной Европе - полиция и жандармерия, карабинеры), высокой гражданской активностью населения цивилизованных стран, наличием эффективных механизмов гражданского контроля (системы обжалования действий или бездействий сотрудников полиции), внутреннего контроля, выборностью полицейских руководителей в некоторых странах (в США шериф – избираемое лицо; в Великобритании полицейские власти – избираемый орган управления полицией), зависимостью от собираемых налогов. В отношении собираемых налогов необходим комментарий: это верно для стран, где полиция полностью или частично финансируется из местного бюджета (США, Великобритания) или в небольших странах Европы (Бельгия и т.д.). Проводимые исследования показали, что там, где уровень удовлетворения населения работой полиции высок, увеличение налогов на содержание полиции не вызывает негодования – налогоплательщики относятся с понимаем и одобрением к необходимости увеличения финансирования полиции. Напротив, снижение уровня удовлетворения деятельностью полиции сопровождается как правило требованиями (через оппозиционных политиков, средства массовой информации) снизить налоги и соответственно финансирование полиции.
Недовольство, неудовлетворенность полицейской деятельностью “разрешаться” и по каналам системы обжалования действий или бездействий сотрудников полиции. Предметом жалобы в соответствии со статутами Police Act 1996, Police act 1997 (Великобритания), Independent System for Investigating Complaints Against the Police (США) является неисполнение или “неадекватное” исполнение любым сотрудником полиции своих служебных обязанностей – патрульным офицером, участковым инспектором, детективом, начальником полиции. Отметим, что система обжалования распространяется в полной мере и на сотрудников добровольной полиции (в Великобритании это структура с параллельными должностями - шеф добровольной полиции, патрульный добровольной полиции и т.д.)
Одним из каналов реализации интересов населения является система гражданского контроля за полицией западных стран. Ее образуют два контура: внутренний контур - система рассмотрения жалоб граждан подразделением полиции по внутренним расследованием, и внешний контур – общественная организация независимая от полиции[17]. Эти общественные организации различаются по своей структуре и юридическим полномочиям. Как правило, они наделяются следующими функциями: контроль хода расследования гражданских жалоб, проведение независимых расследований, функции омбудсмена (охраны прав и свобод личности), аудиторская проверка финансовой отчетности – на что были потрачены деньги налогоплательщиков (каждый финансовый год аудиторская компания меняется), аудиторская проверка в широком смысле – мониторинг внутренней политики полицейской организации[18].
Таким образом, сегодня полиция замкнута на обслуживание население. На прошедшем в 1998 г. В Мюнстере (ФРГ) международном полицейском конгрессе, посвященном обсуждению концептуальных основ деятельности полиции в XXI века говорилось о том, что одним из элементов новой модели полиции является ее определение как сервисной службы, оказывающей услуги населению на определенной территории[19]. Кроме того, необходимо определить роль полиции как защиту граждан не только от преступлений, но и от других рисков и опасных событий и даже от жизненного дискомфорта.
Административные функции полиции, к которым относятся доставка до адресата судебных повесток, налоговых или иных уведомлений (США, Германия, Норвегия), выдача разрешений и лицензий (Великобритания), сопровождение заключенных (Норвегия), регистрация эмигрантов (Франция) и другие рудиментарные функции имеют тенденцию к сокращению. В связи с увеличением их объема и обособленной от основных полицейских задач специализацией эти функции передаются в другие органы власти[20] или исчезают совсем, как, например, подсчет результатов голосования на выборах (Италия) – необходимость в этой деятельности пропадает в связи с применением электронных средств регистрации сделанного гражданами выбора.
3. Классификация полицейских систем
В зависимости от степени подчиненности центральной власти полицейские системы принято подразделять на децентрализованные, полуцентрализованные и централизованные. Иногда говорят об англосаксонской модели и континентальной модели организации полиции.
А. Мисюк приводит две классификации полицейских систем мира:
1. субъективная классификация (т.е. с точки зрения субъекта управления:
- государственную систему полиции,
- самоуправляемой (исторически сложившаяся форма)
- государственной системой с ограниченным участием местных органов власти и такого фактора как общественность.
