2. объективная классификация (с точки зрения объекта управления):
- система основана на монолитной полицейской службе
- плюралистическая система (она предполагает учреждение множества видов полицейских служб, отличающихся друг от друга сточки зрения происхождения, подчиненности, территориальных пределов деятельности, компетенции и функциональности).
Вышеуказанные образцы моделей полицейских систем редко встречаются на практике в чистом виде. Чаще можно отметить в отдельных странах явление непрерывной эволюции функционирующих в них полицейских систем. Эволюционные процессы при этом сводятся либо к процессу централизации (например, полиция Великобритании), либо к последовательной децентрализации (полиция ФРГ).
В современном мире (за исключением Швейцарии) модель самоуправляемой полиции как единственного формирования, охраняющего общественный порядок и общественную безопасность, практически не встречается. Такой способ осуществления полицейских функций (когда существуют только полицейские органы, работающие на основе самоуправления, т.е. вопросы финансирования и организации полиции решаются органами местного самоуправления) был довольно распространенным вплоть до середины 20 века в скандинавских странах. В Финляндии государство лишь в 1977 г. взяло на себя функцию финансирования полицейских служб, освободив от этого бремени органы местного самоуправления.
С учетом политического своеобразия Швейцарии (государства-федерации, в состав которого входят 26 кантонов), в ней функционирует особая система организации полицейских служб. В Швейцарии отсутствует централизованный орган национальной полиции (несмотря на то, что Швейцария – это континентальная страна). В Швейцарии действует 26 кантональных корпусов полиции и более 100 подразделений в общинах. Несмотря на эту предельную децентрализацию, в стране действует четко работающие формы связи и правила регионального сотрудничества в сфере деятельности полиции, чему способствовало создание Конфедерации кантональных комендантов полиции Швейцарии и Швейцарского объединения шефов городской полиции.
Монополия государства может быть реализована в двух формах: централизованной (такая модель повсеместно действовала во всех государствах коммунистического лагеря) и децентрализованной (например, ФРГ). В ряде стран помимо полного доминирования государственных полицейских служб имеются определенные формы ограниченного влияния и контроля на них через посредство других субъектов общественной жизни (например, Великобритания).
Характерной особенностью организации полицейских систем стран Западной Европы является существование наряду с традиционной полицией дополнительного полицейского института (военной полиции – карабинеров, жандармерии, национальной гвардии), распространяющего свою деятельность на всю территорию государства. Функции, которые выполняет военная полиция, во многом дублируют функции полиции: борьба с правонарушениями и бандитизмом, охрана общественного порядка, сбор доказательств по уголовным делам, розыск и задержание преступников, предание их правосудию, контроль за оборотом оружия и взрывчатых веществ, борьба против контрабандистов, защита и охрана путей сообщения, границ, портов. Жандармерия выполняет и ряд специальных функций, возложенных на них военным законодательством.
Существование двух различных полицейских организаций в Европе с пересекающейся юрисдикцией, обусловленное в основном историческими особенностями (в США же существование полиции, ФБР, DEA и т.д. – осознанная реализация принципа “сдержек и противоречий”), повышает надежность полицейской системы, препятствует сосредоточению больших полномочий в одних органах власти и соответственно возникновению застойных явлений – коррупции и других, стимулирует конкуренцию различных полицейских институтов между собой.
Полицейские организации на основе функциональной специализации делятся на два больших блока – униформную полиции (полицию общественной безопасности) и криминальную полицию (службу детективов). Униформная полиция – наиболее многочисленная полицейская служба – она включает до 80% штатных единиц полицейской организации. В службе криминальной полиции, как правило, выделяются отделы по убийствам, борьбе с распространением наркотиков, экономическим преступлениям.
Наряду с традиционной организационной структурой полициями зарубежных стран используются так же следующие организационные формы: во-первых, временные целевые оперативные группы (task force), которые создаются для решения конкретных задач: Это может быть борьба с тяжелой ситуацией с распространением наркотиков на территории или другими видами преступлений, противодействие определенной преступной группировке.
Плюрализм или многовариантность - отсутствие унифицированных подходов к организации деятельности, существующая как принцип организации полициями США и Великобритании (в США, например, каждый полицейский департамент имеет свою униформу и символику, свое вооружение, миссию, свою тактику и стратегию) является залогом жизнеспособности полицейской системы в целом. Разработка полицейской стратегии связана с прогнозированием криминогенной ситуации, развития социально-экономической ситуации, с разработкой методов противодействия преступности в будущем. Стратегия нацелена не на настоящее – она смотрит в будущее. Эффективность той или иной стратегии, целевой программы, методов управления и деятельности проверяется временем. При этом возможность строгого научного однозначного прогнозирования представляется все-таки ограниченной, поскольку невозможно учесть все факторы социального, демографического, экономического, политического, криминологического развития – прогноз это в том числе дело интуиции и догадки. Кроме того, существуют различные научные подходы к прогнозированию и определению “точек общественного роста”. По этому организация полицейской системы, поощряющая разработку нескольких вариантов развития полицейской организации, стратегий, приоритетных направлений в рамках различных департаментов полиции является более жизнеспособной и эффективной.
4. Конкурентный подход к формированию полицейских систем
Современные социальные, экономические условия жизнеобеспечения населения западных стран способствуют развитию конкуренции между различными департаментами полиции. В этих условиях стратегия полицейской организации становится стратегией конкурирующей.
Развитию неадминистративных механизмов совершенствования деятельности полицейских организаций способствует так же, во-первых, распространение в США и Европе консалтинговых фирм, оказывающих услуги в сфере полицейской деятельности (как правило сотрудниками таких фирм являются специалисты в области управления полицией или правоохранительными структурами в целом – бывшие полицейские, сотрудники ФБР, практики и теоретики). Это динамично развивающийся сектор в экономике развитых стран. Консалтинговые услуги включают разработку программы внедрения новых управленческих, организационных технологий, реинжениринг (разработка информационно-технологических процессов), внедрение новых форм и методов деятельности, маркетинговые услуги, разработку PR-стратегии, консультации по широкому кругу вопросов, связанных с совершенствованием управления, юридическое сопровождение. Теперь деятельность консалтинговых фирм доступна и для полицейских организаций: выделив деньги на развитие организации, полиция может просто заказать подобные услуги у профессионалов. Таким образом, “совершенствование полицейской деятельности” становится предметом купли-продажи, а, следовательно, и конкуренции различных фирм, деятельность которых оценивается по результатам деятельности тех полицейских департаментов, где были внедрены новые “коммерческие” организационные и управленческие решения, технологии, методы.
Органы местного самоуправления (особенно небольших районов или населенных пунктов, где преступность незначительна), могут не создавать полицейские подразделения по различным направлениям деятельности, а приглашать на контрактной основе специалистов из соседних департаментов полиции. “Сегодня люди гораздо более образованы и более критично настроены по отношению к органам власти … люди ожидают, что их налоги будут потрачены эффективно и вправе требовать от правительственных органов обслуживания высокого качества, пишет шеф полиции Murray, - Что будет, если полицейские организации не изменятся? Коммуны просто решать использовать другие полицейские организации, создадут свои собственные, более эффективные или найдут необходимые экономические рычаги, которые сделают изменения неизбежными: либо мы изменимся сами, либо нас изменят, либо нам просто укажут на дверь”.
5. Развитие системы управления органами внутренних дел Российской Федерации
Теория управления органами внутренних дел стала активно формироваться в начале 70-х годов после создания Академии МВД СССР. До этого высказывались учеными, практическими работниками идеи, обосновывались подходы по развитию системы МВД и совершенствованию управления органами внутренних дел. Эти мысли, идеи в своей совокупности не представляют еще целостной системы научных знаний об управлении органами внутренних дел. Такая система стала складываться благодаря многочисленным диссертационным исследованиям, проводимым в Академии, и учебно-методической обработке собранного к тому времени богатого эмпирического материала по управленческой проблематике. При этом на разных исторических этапах развития нашего общества формирование теории управления органами внутренних дел происходило под воздействием различных объективных и субъективных причин, что не могло не отразиться не только на характере самого этого процесса, но и на содержании формируемой теории.
Как представляется, есть все основания выделить следующие этапы в истории развития теории управления органами внутренних дел: 1) 1969-1973 гг.; 2) 1974-1982 гг.; 3) 1983-1986 гг.; 4) 1987-1990 гг.; 5) 1991 г. - н/время. Критерием определения границ этапов служат годы, когда руководством страны или руководством МВД принимались, как говорится, судьбоносные решения для общества, правоохранительной системы, органов внутренних дел, которые способствовали или наоборот препятствовали проведению объективных научных исследований социальных процессов, а также корректировке или серьезному обновлению методологических основ общественных наук. Рассмотрим эти этапы.
4 августа 1969 г. в ВШ МВД СССР была создана первая в системе учебных заведений МВД управленческая кафедра - кафедра научных основ организации управления и труда в органах внутренних дел. Кафедру возглавил профессор Г.Г. Зуйков. Перед преподавателями кафедры (в недавнем прошлом практическими работниками органов внутренних дел) были поставлены следующие задачи:
- используя сформировавшиеся к тому времени науки об управлении (кибернетику, управление производством и др.), осмыслить суть управления и на основе положений об управлении, взятых из этих наук, начать формировать отраслевую теорию управления - теорию управления органами внутренних дел;
- подготовить учебно-методические материалы по управленческой проблематике и начать преподавать теоретические основы управления курсантам школы;
- «запустить» механизм научных исследований практики управления органами внутренних дел.
Все три задачи были успешно решены. Было разработано большое количество пособий, изданы первые научные труды по управлению органами внутренних дел. Характерным для первого этапа развития науки управления было название некоторых работ, например, такое: «Что надо знать работникам органов внутренних дел о научной организации управления и труда»[21].
