СИММЕТРИЯ И АСИММЕТРИЯ В ТЕОРИИ
И ПРАКТИКЕ ФЕДЕРАЛИЗМА
С проблемой моделей федерализма органично связана проблема его асимметрии, ибо последняя выступает в качестве одной из моделей федерализма. И в этом вопросе у Л.М, Карапетяна та же методологическая позиция: исходя из сконструированной им "идеальной" модели федерализма, он постулирует обязательность одинакового, равного правового статуса субъектов федерации и на этой основе с теми или иными оговорками, но в конечном счете достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: "При "асимметричности" статуса субъектов государство престает быть федеративным" (с. 62). В этой связи нельзя не заметить, что совсем недавно Л.М. Карапетян считал, что асимметрия (без кавычек) совместима не только с федерализмом, но даже с равноправием субъектов федерации и что после заключения Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан (1994 г.) "асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности"[7] . Заметим, что речь шла о таком федеративном государстве и о таком договоре, в которых закреплялось разностатусное положение субъектов федерации. Теперь же понятия "асимметрия" и "федерация" оказываются совершенно несовместимыми в теории федерализма, представленной Л.М. Карапетяном.
Несостоятельность такой позиции лучше и ярче всего проявляется при ее сопоставлении с реальной жизнью. Л.М. Карапетян рассуждает примерно так: если практика не укладывается в предлагаемую им схему (которая почему-то все время именуется как "установившаяся теория федерализма", "традиционное понимание федерализма", "основополагающие принципы федерализма", "научная теория федерализма" и т.д.), то тем хуже для практики. Бесспорно, наука не должна слепо следовать за жизненной реальностью и быть служанкой той или иной политики и практики, о чем справедливо говорит Л.М. Карапетян (с. 64). Но одновременно следовало бы отметить и другую сторону дела, а именно: теория федерализма только тогда способна стать научной, когда будет опираться на объективное и глубокое обобщение реального мирового опыта федерализма, считаться с тем, что происходит в самой жизни. Но об этом у Л.М. Карапетяна ни слова.
А вот с реальными фактами расправляется он на удивление легко и просто. Применительно к ситуации с РФ он заявляет, что речь не может идти об асимметричной федерации, "ибо она была создана не по воле входящих в нее субъектов на основании союза между ними, а партийно-государственными органами еще в 20-х годах" (?!) . И далее: "Бесспорно, что создание волей политиков "неодинаковых субъектов" федерации создает "асимметрию", но это противоречит самой идее федерализма, предполагающего конституционно равноправный статус всех членов единого федеративного государства" (с. 61). Но, во-первых, когда и кто доказал, что становление РСФСР в 1918 г. и позднее происходило вопреки воле ее субъектов? Во-вторых, где это автор видел, чтобы федерации создавались непосредственно самим народом или народами, без участия политиков, только "снизу" и без важной роли "верхов"? В-третьих, (не будем брать РСФСР) возьмем сегодняшнюю Россию, в которой в 1992 г. на демократической основе был заключен Федеративный договор и в то же время сохраняется фактически неравный статус субъектов федерации. Концепция федерализма Л.М. Карапетяна опять загоняет нас в тупик: предлагает решать поставленный вопрос, исходя из ложной дилеммы: либо признать Россию федерацией и отказаться от признания асимметрии в ней, либо признать ее асимметричностьиотказатьсяоттого,чтоРоссияэто федеративное государство. Ни то, ни другое решения, понятно, не соответствуют действительности. Вместо того, чтобы не считаться с реально- стью в угоду схеме, следовало бы отбросить эту схему и признать, что федерализм и асимметрия субъектов федерации совместимы, и задача ученых – дать научное объяснение этому.
В другом случае, указывающем на то, что мировой опыт федерализма знает немало ситуаций, когда субъекты федерации в большей или меньшей мере неравноправны (это подробно и доказательно показано В.Е. Чиркиным в отклике на статью Л.М. Карапетяна),последний отграничивает, как уже отмечалось, конституционно-статусное от иного неравноправия. Теоретически это, конечно, какой-то выход из неудобного положения. Но, с одной стороны, это не снимает вопроса о неравноправии субъектов и возможности существования при этом асимметричных федераций, а с другой – говорит о зыбкости и неопределенности, условности и подвижности грани между данными видами неравноправия. Так, Конституция РФ закрепляет равноправие субъектов Федерации, чего в жизни во многих отношениях нет, в частности из-за асимметрии федерации, ее разносубъектности. Так это статусное или не статусное неравноправие? Или декларация в Конституции важнее того, что имеет место в действительности?
Возникает и такой вопрос: если основы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами закрепляются в Конституции, а в многочисленных договорах между центром и субъектами с учетом конкретных условий и особенностей этот вопрос решается далеко не однообразно, то можно ли безоговорочно утверждать, что это обстоятельство никак не влияет на статус субъектов Федерации? Точно так же вряд ли можно безоговорочно принять неоднократно повторяемое Л.М. Карапетяном утверждение, что нередко наблюдающееся в опыте федерализма неодинаковое представительство субъектов Федерации в федеральных органах вовсе не связано с их политико-правовым статусом, Такое представительство нередко закрепляется в самой конституции или конституционном законе. Попробуйте, к примеру, сегодня внести предложение о том, чтобы одни субъекты РФ были представлены в Совете Федерации двумя депутатами, а другие – одним. И вы увидите, какой протест это вызовет, и ссылаться будут прежде всего на предусмотренный Конституцией РФ равный правовой статус субъектов. Получается, если нормы представительства субъектов определены конституцией, то это затрагивает конституционный статус, а если в ином законе, то не затрагивает; или: если нормы представительства равные, то тогда это включается в статус, а если неравные – то не включается. Вряд ли подобные суждения могут быть признаны серьезными.
Многообразие форм субъектов РФ и их известное реальное неравноправие – это продукт в первую очередь не каких-то субъективных ошибок или выдумок ее создателей и последующих политиков, а выражение существующего объективного неравенства субъектов РФ. К примеру, одни из них насчитывают 20 – 50 тыс. человек населения (ряд автономных округов), а другие – несколько миллионов (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ставропольский и Краснодарский края, Нижегородская, Свердловская, Воронежская и Ростовская области, Башкирия, Татария и др.). На наш взгляд, было ошибкой включать в число субъектов РФ автономные округа, ибо многие из них не обладают необходимыми реальными параметрами для успешного выполнения роли, бремени субъекта РФ. Примерно половину из них (наиболее крупные) можно было бы преобразовать в автономные или обычные административные области и даже республики с сохранением за районами компактного проживания коренного населения в них автономного округа (не субъекта РФ) или национального района. Опыт преобразования почти всех автономных областей в республики прошел в целом достаточно гладко и внес свой вклад в укрепление российской государственности. А ведь среди них были и сравнительно небольшие (около 200 тыс. человек населения), в то время как численность населения отдельных автономных округов (Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого) сегодня либо приближается к миллиону, либо даже существенно превышает его. Дело, конечно, не в том, чтобы сократить на несколько единиц число субъектов РФ, а в том, чтобы преодолеть реально возникающие трудности, несуразицы и искусственно вызванные противоречия. В самом деле, как можно не признать парадоксальной ситуацию, когда один субъект федерации (автономный округ) входит в состав другого (края или области), одновременно подчиняясь ему и будучи равноправным ему же в качестве субъекта РФ. Это, как показывает опыт, весьма конфликтогенная ситуация.
Все это говорит не о том, что именно таким и должно быть генеральное направление преодоления асимметрии российского федерализма, но что какие-то крайние формы этой асимметрии действительно могут быть устранены, в частности, и предлагаемым путем. В этом плане можно и нужно вести речь о мере асимметрии, о конкретных путях ее сокращения в РФ, в том числе и на основе издания предусмотренного Концепцией государственной национальной политики РФ закона о порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ. Но сама по себе асимметрия в наших условиях сегодня и в ближайшей перспективе вряд ли может и должна быть устранена. Да и само название указанного выше закона исходит из перспективы разностатусного положения различных субъектов РФ, т.е. ее асимметрии. И, несомненно, прав В.Е. Чиркин, когда предупреждает от бездумного и скоропалительного требования создания у нас строго симметричной федерации и о серьезных негативных последствиях его практического осуществления. Он пишет, что "асимметричная федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред", что "любая модель может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие населения"[8].
Л.М. Карапетян не согласен с этим, заявляя, что "все субъекты федерации должны иметь одинаковый конституционный статус", что "федерация по конституционному статусу ее субъектов может быть только симметричной" (с. 59). Но что это практически означает для реалий сегодняшней России? Если, к примеру, Татарстан не самовольно, а по договору с РФ и в соответствии с Конституцией РФ, которая предусматривает делегирование полномочий не только снизу вверх, но и сверху вниз, получил особый статус с несколько более широкой самостоятельностью, выраженной в соответствующих правах, чем это в принципе закреплено в целом для субъектов Федерации, то, конечно, есть повод концентрировать все или почти все внимание на известном несоответствии тем или иным общим положениям. Однако будет ли это рациональным, прагматичным и соответствующим интересам укрепления РФ? Конечно, нет. Борясь за соблюдение конституционных принципов, надо делать это не лобовато-прямолинейно, а гибко, с учетом конкретной, реальной обстановки, не допуская абсолютизации лишь одной формы их осуществления и не рассматривая возможное своеобразие статуса субъекта РФ только как нарушение. Особый статус потому и называется особым, что, во-первых, он не ставит под сомнение общий статус субъектов РФ; во-вторых, связан в каждом конкретном случае с особыми, исключительными обстоятельствами; и, в-третьих, обычно является временным, переходным.
Часто говорят, что исключения не только не опровергают общее правило, но подтверждают и подкрепляют его. Почему же к рассматриваемому вопросу надо подходить иначе и должна восторжествовать старая линия на нивелировку, унификацию всех и вся, которая в прошлом во многом и привела к дезинтеграции нашего общества и государства? В Концепции государственной национальной политики РФ справедливо отмечается, что проводившийся в прошлом курс на унификацию порождал основу для нынешних противоречий. И сегодня не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность[9] .
