Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между ними. Эти вопросы Конституцией и законодательством не регламентированы. Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие правила.
Так, конгресс не имеет права указывать либо давать распоряжения правительствам штатов. Даже послания к штатам о ратификации конституционных поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмотрению. В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем депутатам, которые представляют в конгрессе их штаты. Каждый из них имеет лоббистов — своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства имеют и многие консультативные органы, координирующие усилия штатов, — Совет правительств штатов. Национальная конференция легислатур. Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г. — Национальная муниципальная лига) и др.
Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс определяет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он контролирует их и по горизонтали. Отношения между отдельными штатами должны оформляться на договорной основе, а соглашения между штатами — одобряться конгрессом. Без санкции последнего допускается заключение только тех соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не угрожают верховенству правительства Соединенных Штатов”.
Полномочия конгресса в области внешней политики.
Вопросы войны и мира. По Конституции, решение вопроса войны и мира возложено на конгресс. Он наделен правом “объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила относительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право решать вопрос о вступлении в военные действия авторы Конституции безоговорочно отнесли к компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в военные действия только для отражения внезапного нападения на страну и при чрезвычайном положении. Но к формальному объявлению войны конгресс прибегал только в пяти случаях. В остальных —а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 — решение о применении военной силы принималось президентом единолично.
Конституция наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые, он мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд. 8 указано: “Конгресс имеет право... набирать и содержать армии; однако, никакие денежные ассигнования для этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил”. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не применялся. И только после нее конгресс предпринял ряд мер, призванных ограничить власть президента.
Центральное место в совокупности мер, принятых конгрессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г.
В соответствии с ней президент может отдать приказ о начале военных действий “только в случае объявления войны, специального разрешения в форме статута и общенационального чрезвычайного положения, создавшегося в результате нападения на США, их территорию или владения, либо на их вооруженные силы”. Причем прежде чем применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен консультироваться с конгрессом. Если военные действия начались, президент в течение 48 часов обязан представить конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для обеспечения быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, президент обязан подчиниться до истечения как первого, так и второго срока.
Резолюция 1973 г. несколько ограничивает власть президента. Но преувеличивать ее значение не следует. Предварительные консультации президента с конгрессом практически не проводятся. Во время бомбардировок Ливии 1986 г. “консультации” начались в то время, когда самолеты уже заходили “на цель”. Доклады президентов конгрессу носили сугубо формальный характер. В ряде случаев были нарушены требования об условиях применения вооруженных сил США: в 1980 г. в Иране при попытке освободить американских заложников, в 1983 г. — в ходе интервенции на Гренаду, в 1988 г. в военных акциях в Персидском заливе, в декабре 1989 г. — в Панаме.
Заключение международных договоров. Договоры заключаются под непосредственным контролем президента и передаются на одобрение сената. Сам процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой — сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в две трети голосов присутствующих сенаторов; на второй — президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифицировать договор. Позиции сената весомы. Недаром В.Вильсон как-то сказал: “Президент, представляющий сенату на утверждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”. С именем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел президент. Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматривавший участие США в Лиге наций. Нередко при определении характера договорных обязательств исполнительная власть вынуждена учитывать возможную оппозицию в сенате.
Сенат может не только отклонить договор, но и внести в него поправки или оговорки либо просто не рассматривать его. Поправки вносят существенные изменения в договорные обязательства, что влечет необходимость дополнительного согласования между сторонами по договору. Оговорки, не меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке только обязательства США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они ставят другие государства в неравноправное положение. Помимо оговорок и поправок сенат в резолюции об одобрении договоров включает и так называемые “понимания” — заявления, в которых сенат дает определение и толкование тем или иным положениям договорного акта.
На второй стадии ратификации судьба договоров находится в руках президента. Он может отказаться от промульгации договора. В этом случае он не вступит в силу.
Международные обязательства США выступают не только в форме договоров, но и в форме исполнительных соглашений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполнительной властью, но не передаются на одобрение сената.
Различается несколько видов исполнительных соглашений. Первую группу составляют исполнительные соглашения, заключенные на основе законов и договоров либо “конституционных” полномочий самого президента. Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые по характеру содержащихся в них обязательств либо согласно требованиям самого конгресса, должны получить его санкцию.
Наибольший удельный вес принадлежит исполнительным соглашениям первой группы. Так, например, на основе договора о создании НАТО было заключено около 10 тыс. различного рода актов. Особое значение имеют соглашения, которые президент заключает на основе своих “конституционных” полномочий как руководителя внешней политики и главнокомандующего. Такого рода международные обязательства принимаются по инициативе самого президента и не нуждаются в санкции конгресса. К ним относятся соглашения об установлении дипломатических отношений. В их число входят соглашения о перемирии (например, подписанное в Париже в январе 1973 г. Соглашение о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме), соглашения по вопросам совместного военного производства, военных баз и т.д.
Нередко президенты заключали исполнительные соглашения, даже не уведомляя конгресс о принятых мерах. Конгресс мирился с этим до 1972 г., когда был принят закон Кейса. В соответствии с законом “любые международные соглашения, не заключенные в форме договора”, должны передаваться конгрессу не позднее 60 дней после вступления их в силу. В том же случае, если передача такого соглашения может нанести “ущерб государственной безопасности Соединенных Штатов”, оно должно быть представлено только комитетам по иностранным делам сената и палаты представителей.
Во вторую группу включены исполнительные соглашения, которые должны быть санкционированы конгрессом по характеру содержащихся в них обязательств. В большинстве случаев это соглашения, выполнение которых зависит от выделения ассигнований или принятия конгрессом соответствующего закона, например, об участии США в международных организациях. Иной характер носят исполнительные соглашения, которые президент должен передать на одобрение конгресса, выполняя установленные законодательством требования. Так, например, на основании закона о создании агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение вооруженных сил США, должны передаваться конгрессу для одобрения в форме договора или исполнительного соглашения.
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КОНГРЕССА
Председатели и должностные лица палат
Председателем палаты представителей является спикер. Избирается он в начале первой сессии конгресса от партии большинства, хотя формально в его избрании участвует вся палата в целом. До избрания на пост спикера член палаты представителей должен пройти многие ступени иерархической лестницы палаты. С 1899 г. срок пребывания на Капитолии спикеров перед их избранием составляет в среднем 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве после президента и председателя Верховного суда США.
Функции спикера достаточно обширны. Он руководит ходом работы палаты и обеспечивает соблюдение установленных процедурных правил. Ему принадлежит право назначения в расследовательские и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний палаты. Одна из важнейших его функций — “право признания”. От усмотрения спикера может зависеть, получит или не получит депутат слово, будет или не будет ему предоставлено право внести какое-либо предложение.
Под руководством спикера работают должностные лица палаты — клерк палаты представителей, секретари (клерки), пристав, привратник, почтмейстер и эксперт по парламентской практике. Последний играет особую роль в деятельности палаты. Он дает юридические и технические советы спикеру и членам палаты, консультирует при возникновении противоречий относительно толкования и применения тех или иных процедурных правил. Указанные должностные лица, не являющиеся депутатами, назначаются палатой в начале первой сессии. Каждый из них имеет подчиненный ему аппарат.
Председателем сената является, согласно Конституции, вице-президент. Он может вести заседания палаты, однако, лишен права голоса, если только голоса сенаторов не разделились поровну (ст. 1, разд. 3). На практике вице-президент редко пользуется предоставленным ему правом. Фактически функции председателя палаты осуществляет временный председатель (председатель pro tempore), избираемый сенатом на время отсутствия вице-президента. Им может стать только лицо, принадлежащее, как спикер, к партии большинства.
Функции председателя в целом аналогичны функциям спикера. Но есть определенные отличия. Так, например, председатель сената не вправе осуществлять “право признания” произвольно.
Партийная структура конгресса
После выборов 1988 г. в 101-м конгрессе сложилась следующая расстановка политических сил. В палате представителей 262 депутатских места принадлежат демократической, 173 — республиканской партии. В сенате соотношение сил таково: 55 демократов и 45 республиканцев.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
