2065), федеральная программа "Молодежь России" (СЗ РФ, 1994, N 22, ст.
2459), федеральная программа по борьбе с преступностью (СЗ РФ, 1994, N 5, ст. 403; 1995, N 23, ст. 2206) и др. В целях мобилизации средств для реализации федеральных программ создан Фонд президентских программ (СЗ РФ,
1994, N 31, ст. 3248; 1995, N 25, ст. 2377).Защищая права и свободы человека и гражданина, Президент в своей деятельности опирается на
Правительство Российской Федерации, которое в силу Конституции также обязано осуществлять меры по обеспечению прав и свобод граждан. При
Президенте Российской Федерации действует Комиссия по правам человека, которая была образована Указом Президента от 26 сентября 1993 г. N 1458 в целях усиления гарантий гражданских и политических прав граждан Российской
Федерации (САПП, 1993, N 40, ст. 3738). Положение о Комиссии было утверждено Указом Президента от 1 ноября 1993 года N 1798 (САПП, 1993, N
45, ст. 4325), а действующий состав - Указом от 20 мая 1996 г. N 740 (СЗ
РФ, 1996, N 21, ст. 2474).Часть 2 ст. 80 Конституции предусматривает, что
Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Для обеспечения согласованной работы органов государственной власти
в связи с проведением судебной реформы при Президенте Российской Федерации
создан Совет по судебной реформе с участием Конституционного Суда,
Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,
Генеральной прокуратуры, Совета судей и Союза адвокатов (СЗ РФ, 1994, N
31, ст. 3253; СЗ РФ, 1995, N 22, ст. 2033). В качестве консультативного
органа при Президенте Российской Федерации действует политический
консультативный Совет, призванный способствовать улучшению взаимодействия
федеральных органов государственной власти при создании правовой базы
реформ и привлечению к этому процессу общественности (см. Указ от 25 июня
1996 г. N 989). На усиление взаимодействия органов государственной власти
Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов при
проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской
Федерации, недопущение нарушений Конституции и Федеральных законов, а также
устранение разногласий, возникающих между законодательными
(представительными) и исполнительными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, направлен Указ от 5 октября 1995 г. N 1007,
которым образована специальная Комиссия при Президенте Российской
Федерации.
На Комиссию возложен ряд обязанностей по выработке мер,
обеспечивающих реализацию полномочий Президента как гаранта Конституции, в
том числе подготовка предложений о применении Президентом согласительных
процедур для разрешения разногласий в порядке статьи 85 Конституции (СЗ РФ,
1995, N 41, ст. 3875; 1996, N 5, ст. 461).Издан ряд указов, направленных на
создание организационных условий и укрепление материальной базы
функционирования всех ветвей государственной власти (см., например, СЗ РФ,
1995, N 8, ст. 657; N 14, ст. 1245; N 23, ст. 2205; N 35, ст. 3510; N 38,
ст. 3670; 1996, N 13, ст. 1306).
Президент может использовать определенные Конституцией Российской
Федерации рычаги воздействия на Государственную Думу и Правительство. Он
вправе при выражении Государственной Думой недоверия Правительству или при
отказе Правительству в доверии в установленном порядке объявить об
отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (ч. 3 и 4 ст.
117 Конституции).На основе Конституции Российской Федерации Президент
обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации и
осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей
территории России. Указы и распоряжения Президента обязательны для
исполнения на всей территории федеративного государства. С задачами
поддержания и укрепления единства исполнительной власти связан ряд указов
Президента, в том числе "О мерах по укреплению единой системы
исполнительной власти в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 24, ст.
2598), о выборах губернаторов и глав администраций (СЗ РФ, 1995, N 3, ст.
154), о единой системе федеральных органов исполнительной власти в области
связи в Российской Федерации (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4902) и др. Для
разрешения разногласий между органами государственной власти федерального
уровня и органами власти субъектов Российской Федерации, а также между
органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президент
вправе использовать согласительные процедуры. При этом федеральный
Президент и Правительство Российской Федерации в соответствии с
Конституцией обеспечивают осуществление полномочий федеральной
государственной власти на всей территории Российской Федерации. В целях
достижения согласованного функционирования и взаимодействия органов
государственной власти, разрешения споров о компетенции Президент имеет
возможность использовать, помимо процедур согласования, иные средства,
указанные в Конституции, в том числе обратиться с запросом в
Конституционный Суд Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. определение внутренней и
внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных
депутатов РСФСР (п. 2 ч. 3 ст. 104). Действующая Конституция относит это
полномочие к ведению Президента Российской Федерации, наделяя его при этом
правом определять основные направления внутренней и внешней политики
государства. Это связано с четко проводимым Конституцией принципом
разделения властей, в соответствии с которым Федеральное Собрание также
участвует в осуществлении политики государства путем принятия федеральных
законов, постановлений палат, заявлений, деклараций. Конституция Российской
Федерации предоставляет Президенту право обращаться к Федеральному Собранию
с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях
внутренней и внешней политики.
В связи с особым положением Главы государства, избранного народом,
следует признать обязательный характер его взглядов на политику, общие
концепции в законотворчестве, в связи с чем Федеральное Собрание не может
быть свободным от провозглашаемых при этом целей и приоритетов в политике.
Однако это не означает, что определение основных направлений политики
является директивой по отношению к Федеральному Собранию, поскольку в
системе разделения властей Парламент как орган законодательной власти,
реализующий политику в законах, самостоятелен. Определение основных
направлений политики государства Президентом Российской Федерации
осуществляется не только в форме посланий Федеральному Собранию, но и в
проектах законов, представляемых Парламенту, предложениях о разработке тех
или иных законов, в которых содержится идеология внутренней и внешней
политики государства, а также указах Президента. Политику государства
формируют, например, такие Указы, как "Об основных направлениях
государственной политики Российской Федерации в отношении
соотечественников, проживающих за рубежом", "Об основных направлениях
государственной социальной политики по улучшению положения детей в
Российской Федерации до 2000 года", "О государственной политике в сфере
информатизации", "О государственной стратегии Российской Федерации по
охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", "О
дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики
Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 16, ст. 1888; 1995, N 38, ст. 3669;
САПП, 1994, N 4, ст. 305; N 31, ст. 3096; СЗ РФ, 1994, N 6, ст. 436; СЗ РФ,
1995, N 31, ст. 3097) и др.Императивность действий Президента Российской
Федерации в осуществлении внутренней и внешней политики полностью
проявляется во взаимоотношениях Президента с правительством Российской
Федерации, которое в силу Конституции обеспечивает проведение в жизнь
единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной
политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения,
социального обеспечения, экологии, осуществляет иные полномочия, исполняя
указы Президента Российской Федерации.
2.2 Федеральное Собрание.
Совет Федерации и Государственная Дума.
В конституции статьи определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам: а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль, и б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты.
За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а, следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.
Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и
нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и
нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это
дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а
Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания.
Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу,
который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это
выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения
Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству
законов, хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные
полномочия (см. ст. 93, 102, 106).
Совет Федерации основывается на паритетном представительстве
субъектов Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате
двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов
государственной власти. Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65
Конституции, Российская Федерация имеет 89 субъектов, Совет Федерации
должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит
основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета
Федерации или осуществления групповых инициатив его членов (см.
постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995
г. о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117
(ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-
3).
Очевидно, что под исполнительным органом Конституция понимает
исполнительный орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу,
являющегося главой исполнительной власти, или Правительство (Совет
Министров) субъекта Российской Федерации. Данное положение Конституции само
по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При
толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных
положений. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ,
1995, N 50, ст. 4869) установил, что представителями субъектов Российской
Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного
(представительного) и глава исполнительного органов государственной
власти. Если законодательный орган субъекта Российской Федерации
двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется
совместным решением палат. Закон, однако, не определил, как следует
поступать, если, например, в республике при наличии Президента
исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу.
