Федеральное Собрание, а следовательно, и Совет Федерации, является постоянно действующим органом. Игнорирует закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения" говорится о Совете Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом созыве, а о первом составе Совета
Федерации); законом же это исключается. В упомянутом абзаце втором ч. 9 раздела второго сказано также, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, из чего опять же можно заключить, что правилом должно быть осуществление полномочий на постоянной основе. 23 января 1996 г. опубликован список членов Совета
Федерации нового состава, который будет теперь обновляться не целиком, а по мере замены на своих должностях глав законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации.
Установленный численный состав Государственной Думы - 450 депутатов
- образует общее число депутатов, исходя из которого Конституция
определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и
осуществления групповых инициатив ее депутатов (см. постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. о
толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117
(ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации - ВКС РФ, 1995, N 2-
3). Так, если согласно ч. 3 ст. 103 Конституции постановления
Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов от
общего числа депутатов, это большинство следует исчислять от 450
депутатов, а не от того их числа, которое на данный момент избрано.
Очевидно, что начало полномочий Государственной Думы как органа не
совпадает с началом полномочий ее депутатов. В соответствии с ч. 2 ст. 99
Конституции Государственная Дума собирается на 30-й день после избрания,
если не созвана ранее Президентом Российской Федерации, и с этого момента,
согласно ч. 4 указанной статьи, прекращаются полномочия Государственной
Думы прежнего созыва и, следовательно, полномочия ее депутатов. А согласно
ст. 3 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе
депутата Государственной Думы" от 8 мая 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 74)
срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания
депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы
нового созыва, если не прекратился досрочно. Поэтому моментом начала
полномочий Государственной Думы нового созыва следует считать момент
начала ее работы, ибо до этого, не имея своей структуры (председателя,
комитетов и т.п.), она функционировать, не может. Получается, что в период
между днем избрания Государственной Думы нового созыва и днем ее первого
заседания действуют полномочия и ее депутатов, и депутатов
Государственной Думы прежнего созыва, которая в этот период еще может
проводить свои заседания. Четырехлетний срок полномочий Государственной
Думы может быть прерван ее досрочным роспуском на основании ч. 1 ст. 109,
ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции. В связи с тем что референдум
по принятию Конституции и первые выборы в соответствии с ней проводились
12 декабря 1993 г. в весьма сложной политической обстановке, ч. 7 раздела
второго Конституции предусмотрела, что Государственная Дума (как и Совет
Федерации) первого созыва избираются сроком на два года. Ныне действующая
Государственная Дума избрана 19 декабря 1999 г. на полный - четырехлетний
- срок.
Конституция говорит о порядке формирования Совета Федерации и о
порядке выборов депутатов Государственной Думы. Отсюда следует, что
формирование палат может осуществляться различными способами. Если в
отношении Государственной Думы способ формирования - выборы - прямо
предписывается, то в отношении Совета Федерации он оставлен на усмотрение
законодателя, который должен при этом соблюсти установленные Конституцией
условия, обеспечив прежде всего представительство каждого субъекта
Российской Федерации двумя членами Совета Федерации - по одному от
представительного и исполнительного органов государственной власти.
Представляется также, что при этом следует принять о внимание и положения
ч. 7 и 9 (абзац второй) раздела второго Конституции. Федеральный закон "О
порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации" от 5 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 50, ст. 4869) содержит
всего четыре статьи и предусматривает замещение мест в Совете Федерации по
должности главами законодательных (представительных) и главами
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Поскольку в настоящее время в значительной части субъектов федерации
исполнительная власть возглавляется назначенными Президентом Российской
Федерации губернаторами и главами администраций, федеральный закон
предусмотрел, что выборы глав исполнительных органов государственной
власти должны быть завершены не позднее декабря 1996 г.Что касается порядка
формирования Государственной Думы, то Конституция не устанавливает, какими
должны быть выборы - прямыми или косвенными, открытыми или тайными, не
определяет и подлежащей применению избирательной системы. Все это отдано
на усмотрение законодателя. Требование всеобщности выборов можно вывести
из положений ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции, а требование равных выборов - из
принципа равноправия, записанного в ее ст. 19. Принципы всеобщего, равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании, добровольного
участия в выборах сформулированы с соответствующей нормативной
конкретизацией в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N
33, ст. 3406), а применительно к выборам в Государственную Думу - в
Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 26, ст.
2398). В этом последнем законе подробно урегулирован порядок выборов
депутатов Государственной Думы. В соответствии с ним депутаты избираются по
смешанной системе.
2.3 Правительство Российской Федерации.
Природа и место Правительства Российской Федерации в системе органов
государственной власти в процессе проведения с конца 80-х годов
политической реформы и конституционных преобразований существенно
менялись. В силу Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями,
внесенными Законом от 27 октября 1989 г. - ВВС РСФСР, 1989, N 44, ст.
1303) Совет Министров РСФСР являлся высшим исполнительным и
распорядительным органом государственной власти РСФСР, ответственным и
подотчетным перед Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР.
Поскольку в компетенции данных высших представительных органов
государственной власти советского типа было осуществление не только
законодательной функции, но и полномочий по исполнению законов, Совет
Министров был правомочен решать вопросы государственного управления,
отнесенные к ведению РСФСР, за исключением тех, которые входили в
компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета.
С введением поста Президента РСФСР на основе решений референдума 1991
г. Правительство было включено в систему федеральной исполнительной власти,
возглавляемой Президентом Российской Федерации, как орган, подотчетный
Президенту Российской Федерации. Закон "О Совете Министров - Правительстве
Российской Федерации", принятый 22 декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1993, N 1, ст.
14), урегулировал отношения в сфере осуществления исполнительной власти в
Российской Федерации с учетом того, что Президент Российской Федерации был
наделен полномочиями по руководству деятельностью Совета Министров. При
этом вопросы исполнительной власти были целиком сосредоточены в руках
Президента и Правительства вследствие того, что
Конституция провозгласила в качестве незыблемой основы
конституционного строя разделение властей (ст. 3 Конституции 1978 г. в
редакции Закона Российской Федерации от 21 апреля 1992 г., - ВВС РФ, 1992,
N 20, ст. 1084).Принятие Конституции 1993 г. знаменует новый этап в
развитии института исполнительной власти, для характеристики которого
определяющее значение имеют положения Конституции, согласно которым
Правительство самостоятельно осуществляет государственную власть в
Российской Федерации наряду с Президентом Российской Федерации,
Федеральным Собранием и судами Российской Федерации (ст. 10 и 11
Конституции). В текст новой Конституции не была включена формула прежней
Конституции о подотчетности федерального Правительства Президенту,
поскольку Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а
не главой исполнительной власти. Вместе с тем следует отметить, что
Конституция наделила Президента широкими полномочиями по формированию
Правительства, направлению его деятельности. Президент назначает
Председателя (с согласия Государственной Думы) и членов Правительства,
принимает решения о его отставке, утверждает структуру федеральных органов
исполнительной власти.
Правительство действует на основе указов Президента, и в случае
противоречия актов Правительства Конституции, федеральным законам и указам
Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федерации. Анализ
конституционных норм о полномочиях Президента и Правительства позволяет
прийти к выводу о том, что многие из конституционных полномочий Президента
свидетельствуют о наличии у главы государства функций исполнительной
власти. К их числу, в частности, относится руководство внешней политикой
(п. "а" ст. 86), право председательствовать на заседаниях Правительства (п.
"б" ст. 83) и другие. Кроме того, Президент, реализуя свои конституционные
полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней
политики государства, осуществляет исполнительную власть на практике,
принимая многочисленные указы, обусловленные требованиями осуществления
экономической и политической реформ и обеспечения социальных преобразований
в обществе, в том числе и по вопросам, находящимся в силу ст. 114
Конституции в компетенции Правительства. Объективная необходимость в
согласовании действий Президента и Правительства как органов,
обеспечивающих осуществление полномочий федеральной государственной власти
на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78), заставляет находить
способы их взаимодействия, исключающие дублирование в управленческой
сфере.
Правительство проводит работу по осуществлению социально-
экономических преобразований, руководствуясь указами Президента Российской
Федерации, установками, определенными в таких документах, как послания
Президента Федеральному Собранию Российской Федерации.
Так, с целью реализации мер, намеченных в Послании Президента
Российской Федерации "О действенности государственной власти в Российской
Федерации", Правительством принято специальное Постановление от 31 марта
1995 г. N 305, в котором федеральным органам и органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации предписывается, руководствуясь
посланием Президента, осуществить разработку и реализацию мероприятий,
направленных на обеспечение экономических и социальных прав граждан,
скорейшее достижение финансовой стабилизации, совершенствование системы
государственного регулирования экономики, развитие рыночных отношений в
агропромышленном комплексе и интеграции российской экономики в мировое
хозяйство (СЗ РФ, 1995, N 15, ст. 1302).
