включали вопросов капвложений[19], но в тот же год на региональный уровень
стали передаваться капвложения не только местного значения, например
строительство школ, больниц, но и проекты общегосударственного значения,
такие как аэропорты, автомобильные дороги, коммунальные службы и жилье для
военнослужащих. В результате проведенной реорганизации на региональный
уровень была возложена ответственность за осуществление крупных
инвестиционных проектов.
Как известно, бюджет субъекта РФ – это консолидированный бюджет,
который включает собственно региональный бюджет, а также окружной (так
называемые местные бюджеты). Состав расходов такого бюджета отличается от
федерального бюджета тем, что в нем нет расходов на национальную оборону,
международную деятельность, фундаментальные научные исследования,
предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, обслуживание
государственного внешнего долга, пополнение государственных запасов и
резервов. В остальном расходы бюджета субъекта РФ совпадают с
классификациями расходов федерального бюджета и финансируются как за счет
собственных источников дохода, так и за счет федерального бюджета в виде
дотаций, субсидий и т.д. Механизм «помощи» федерального бюджета нижестоящим
бюджетам прост: в федеральном бюджете могут формироваться целевые фонды
(например, до недавнего времени в составе федерального бюджета выделялся
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации), либо эти
расходы выделяются в отдельную статью (см. Приложение 3). Однако с
использованием средств данного фонда связаны многие проблемы. Несмотря на
попытку сделать механизм распределения трансфертов более справедливым,
добиться объективного их распределения не удалось. Ни первоначальные, ни
скорректированные расчеты долей трансфертов не базируются на полной и
достоверной информации о консолидированных доходах и расходах субъектов
Федерации. Кроме того, на протяжении всех последних лет как бы ни
совершенствовалась сама методика расчета трансфертов, пока не удалось
сколько-нибудь усилить заинтересованность регионов в преодолении
дотационности и переходе их в разряд финансово-обеспеченных территорий[20].
Итак, в результате реформы в ведение муниципальных органов власти была
передана ведомственная сеть социальных учреждений (дворцы культуры,
библиотеки, детские сады, поликлиники, жилой фонд и др.). В бывшем Союзе
расходы на них финансировались из бюджетов отраслевых министерств и
ведомств и средств предприятий. Спад производства, ухудшение финансового
состояния большинства предприятий и организаций, приватизация, структурные
изменения вынудили предприятия освободиться от выполнения
непроизводственных функций и передать социальные учреждения на баланс
муниципалитетов (в странах с рыночной экономикой они находятся в
государственной или частной собственности). Процесс передачи расходов в
региональные бюджеты продолжается до сих пор[21].
Итак, вследствие перемещения расходов из федерального бюджета в бюджеты
низших уровней изменилось содержание принципов распределения расходов между
бюджетами, которые сложились на территории Российской Федерации за много
лет. Действовавшие ранее принципы:
. обеспечение общегосударственных интересов;
. значимости;
. экономической целесообразности;
. территориальной принадлежности,
не утратили своего значения, но произошла их трансформация, и те расходы,
которые раньше финансировались из центрального бюджета по принципу
ведомственной принадлежности, государственной значимости и т.д., были
переданы в территориальные бюджеты, но уже в соответствии с принципом
территориальной принадлежности.
Все эти мероприятия привели к нарушению принципов распределения
расходов между бюджетами. Появилась возможность перемещения бюджетных
расходов сверху вниз, не подкрепленная структурными изменениями в
государственном устройстве и не оформленная законодательно. В этих условиях
важно было определить, какими принципами нужно руководствоваться при
распределении расходов между бюджетами, уточнить содержание каждого
принципа и на этой основе установить, какие расходы должны осуществляться
из бюджетов разного уровня, какие принципы на том или ином уровне являются
основополагающими. Дело в том, что принципы распределения расходов между
бюджетами позволяют предельно ограничить сферу бюджетных отношений каждого
уровня, препятствуют бессистемному перераспределению расходов между
бюджетами, вот в чем заключается важность данного вопроса.
Представляется, что в основу распределения расходов между бюджетами
могут быть положены перечисленные выше принципы, много лет применявшиеся в
бюджетной практике на территории Российской Федерации; они адаптированы к
современным условиям и не нарушают основ построения расходной части
бюджета. Что касается принципа ведомственной подчиненности, то он утратил
свое былое значение в связи с самостоятельностью бюджетов, которая
обусловила необходимость выполнения бюджетами различных уровней тех
функций, которые отведены им в системе государственного устройства.
Принимая во внимание тот факт, что каждый уровень управления выполняет
свои административные функции, соответствующие его месту в системе
государственного устройства, к уже названным принципам следует также
отнести принцип соответствия функциям, выполняемым каждым уровнем
управления в системе государственного устройства. Выделение этого принципа
в самостоятельный диктуется тем, что вопросы регулирования цен, структурной
перестройки, перераспределения доходов населения и другие, связанные с
осуществлением государством распределительной функции, традиционно
оставались прерогативой государства и осуществлялись из центрального
бюджета. Этим обеспечивалось проведение единой государственной политики на
территории Российской Федерации.
Основываясь на указанных выше принципах, из федерального бюджета должны
финансироваться расходы, обеспечивающие общегосударственные интересы,
имеющие общегосударственную значимость и целесообразность. К ним относятся:
. расходы на национальную оборону;
. на внешнеэкономическую и международную деятельность;
. обслуживание внешнего и основной части внутреннего государственного
долга;
. финансирование мероприятий по стабилизации экономики, ее
структурной перестройке;
. поддержке отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность государства;
. финансирование объектов, являющихся национальным достоянием;
. федеральные целевые программы и др.
Расходы территориальных бюджетов должны определяться теми функциями и
задачами, которые выполняются непосредственно на данной территории, – это
комплексное развитие экономики региона, его благоустройство,
обеспечение функционирования отраслей экономики, транспорта, социальной
сферы, обслуживающих население данной территории, экологическая
деятельность, развитие межрегиональных отношений и др. При этом средства
местных бюджетов концентрируются главным образом на обеспечении социальной
сферы, жилищного коммунального хозяйства и других отраслей, обслуживающих
население данной территории.
Основополагающими принципами при распределении расходов между бюджетами
являются: на федеральном уровне – обеспечение общегосударственных
интересов, государственная значимость расходов; на региональном уровне –
соответствие функциям, выполняемым данным уровнем управления,
территориальная принадлежность, значимость для данной территории; на
местном уровне главными принципами становятся экономическая
целесообразность и территориальная принадлежность[22].
Таким образом, план реорганизации расходов бюджета можно представить
следующим образом: из состава региональных бюджетов следует вывести расходы
на гражданскую оборону, военкоматы, строительство жилья для военнослужащих,
содержание судебных, правоохранительных органов (кроме муниципальной
милиции), которые по своему содержанию должны осуществляться из
федерального бюджета. Осуществление финансирования подготовки и
переподготовки кадров для регионов, начиная от профессионально-технического
образования до высшего, ведомственных социальных объектов и жилья,
переданных в муниципальную собственность, региональных телеканалов и других
расходов, обеспечивающих предоставление услуг населению данной территории,
которые раньше финансировались из федерального бюджета, теперь необходимо
финансировать из регионального бюджета. Также из региональных бюджетов
может осуществляться поддержка федеральных целевых программ, которые не
имеют адресной региональной принадлежности, но их выполнение положительно
влияет на развитие региона (например, реконструкция и строительство
предприятий дает новые рабочие места, программа по улучшению плодородия
почв способствует развитию сельского хозяйства, программа по экологии
улучшает экологическую обстановку и др.)[23].
Разграничение расходов между бюджетами в соответствии с предложенными
принципами выдвигает проблему финансового обеспечения этих расходов,
которая может быть решена путем изменения системы распределения доходов
между бюджетами. Эти процессы должны быть тесно взаимосвязаны, причем
распределение доходов должно осуществляться не до, а после разграничения
расходов между бюджетами (к слову сказать, что в действующей практике
бюджетного планирования это делается наоборот[24]).
Причиной создавшегося положения является отсутствие законодательного
закрепления расходов за бюджетами. В старом законодательстве было
расписано, какие бюджеты в составе бюджетной системы осуществляют те или
иные расходы. В бюджетном законодательстве РФ ни в одном из действующих
законов этого нет. Для ликвидации этого пробела необходимо при разработке
Бюджетного кодекса отразить основы построения бюджетной системы, принципы
разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней;
указать, из каких расходов и доходов формируются бюджеты различных уровней,
дать характеристики отдельных видов доходов и расходов (например, что
понимается под регулирующими, закрепленными, собственными, привлеченными
источниками и др.)[25].
Но от перемещения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
