В соответствии с Законом парламентский омбудсмен в пределах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбудсмена состоит в том, что он не может начинать расследования по собственной инициативе. Гражданин, желающий обратиться к омбудсмену, подает жалобу через одного из членов парламента, который официально обращается к омбудсмену с просьбой о проведении расследования по жалобе. Решение о том, начинать или не начинать расследование по поступившей через члена парламента жалобе, находится полностью в компетенции омбудсмена. Это подтверждается и судебными решениями. В 1979 г. муниципалитет г. Бредфорда обратился в суд с целью добиться запрещения расследования местным омбудсменом 4 жалоб на действия сотрудников отдела социального обеспечения муниципалитета. Суд в выдаче соответствующего распоряжения отказал.
Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в качестве своеобразного «фильтра», что объясняется стремлением оградить омбудсмена от возможных жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию или подаваемых по незначительным поводам.
Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стране, не позднее 12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало известно гражданину. Однако и после истечения этого срока, если омбудсмен сочтет, что имеются особые обстоятельства, он может принять жалобу к рассмотрению. По установившейся практике омбудсмен, прежде чем начать расследование, предпринимает попытку склонить конфликтующие стороны к достижению приемлемого компромисса.
Парламентский омбудсмен проводит расследование, избирая по своему усмотрению методы его осуществления: он может проводить открытые слушания с правом сторон иметь законных представителей или неформальные беседы. Статья 8 Закона о парламентском комиссаре наделяет омбудсмена правом требовать от любого министра, должностного лица и любого гражданина предоставления всей информации и документов, относящихся к делу.
После завершения расследования омбудсмен должен составить отчет о его результатах, в котором содержатся рекомендации по существу дела. Отчет направляется члену парламента, по просьбе которого проводилось расследование; гражданину, обратившемуся с жалобой; должностному лицу, действия которого обжалуются; а также руководителю соответствующего ведомства. Законом предусмотрена обязанность последнего проинформировать омбудсмена о том, какие меры руководитель данного ведомства намерен предпринять для устранения допущенной несправедливости. Ежегодно парламентский омбудсмен направляет отчет о своей деятельности в специальный парламентский комитет по делам парламентского омбудсмена, который на основе этого отчета оценивает деятельность омбудсмена и информирует об этом парламент. К сказанному следует добавить, что для выполнения своих функций омбудсмен располагает аппаратом сотрудников в количестве около 80 человек, в ходе расследования занимающихся практической работой по сбору и истребованию документов и информации, опросом имеющих отношение к делу должностных лиц и свидетелей.
Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсменов в Великобритании показывает, что этот институт играет положительную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципальных органов. Вместе с тем английская модель омбудсмена не свободна от некоторых недостатков, затрудняющих функционирование этого института в сфере защиты прав и свобод граждан. Это и ограниченная компетенция омбудсмена, в результате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, и отсутствие прямого доступа граждан к омбудсмену, рекомендательный, а не обязывающий характер его выводов и заключений. Преодоление этих дефектов, по мнению ученых-юристов, членов парламента, следует искать на путях расширения его полномочий, предоставления ему права оценивать существо решений должностных лиц и признавать их неправомерными, рассматривать жалобы, относящиеся к кадровым вопросам в государственных учреждениях и их коммерческой деятельности. Проблемами совершенствования и обеспечения эффективности деятельности омбудсмена постоянно занимается специальный парламентский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с компетенцией и юрисдикцией омбудсмена.
Институт омбудсмена, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, внесенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиатор рассматривает жалобы граждан на действия государственных органов и должностных лиц. Правом направления жалоб медиатору пользуются французские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязательным условием при этом является подача жалобы через посредство членов парламента – депутатов Национального собрания и сенаторов. Такое «фильтрование жалоб» служит своего рода правовым барьером, направленным на отвод необоснованных заявлений. На практике, однако, в большинстве случаев парламентарии без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от своих избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по собственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, относящимся к его компетенции. Статистические данные свидетельствуют, что количество ежегодно поступающих к медиатору жалоб постоянно растет. Так, если в 1974 г. было направлено 3539 жалоб, то в 1980 г. их число почти удвоилось, достигнув 6410, а в 1990 г. уже составило более 30 0001. Обобщая результаты рассмотрения жалоб, медиатор правомочен рекомендовать соответствующим государственным структурам проведение необходимых, с его точки зрения, реформ, способных улучшить взаимоотношения между администрацией и гражданами. В соответствии со ст. 11 Закона от 3 января 1973 г. в случае неисполнения вступившего в законную силу судебного решения медиатор вправе предписать конкретному органу или должностному лицу выполнить судебное решение в установленный им срок.
Французский медиатор наделен правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или в случае необходимости подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор вправе также предлагать внесение поправок к текстам действующих законодательных и административных актов. Согласно Закону все государственные органы обязаны проводить в пределах их компетенции проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ограничений: например, документы и материалы, относящиеся к национальной обороне, безопасности государства или внешней политике, находятся вне пределов его компетенции. В остальных случаях медиатор может требовать от соответствующего государственного органа любую документацию или материалы, касающиеся дела, по которому он проводит расследование. Характерное также и для других моделей института омбудсмена ограничение состоит в том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене административного акта, оспариваемого в жалобе. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необходимых мер для пресечения противоправной практики административных органов и должностных лиц; в этом отношении особое значение имеют ежегодные доклады медиатора о результатах своей деятельности, представляемые в парламент.
Важной и широко распространенной формой деятельности омбудсмена во многих странах является право законодательной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент или правительство предложения об изменении и совершенствовании законов и на их основе принятых нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того, в некоторых странах омбудсмен наделен правом подавать жалобы в конституционный суд и тем самым содействовать обеспечению конституционной законности в сфере прав человека. Так, например, по Конституции Испании омбудсмен наделен правом подавать жалобу о нарушении прав человека в Конституционный Суд. Аналогичным правом конституционной жалобы обладает омбудсмен Австрии, Португалии и др.
По мере обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответственно все более ощутимой становится необходимость специализации правозащитной деятельности омбудсмена. Учреждается омбудсмен по вопросам равноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т.е. надзора за положением дел в армии, действиями военной администрации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Дания)[2].
Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популярной становится идея о создании института европейского омбудсмена по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех людей в этом регионе.
Как видим, основные демократические черты института омбудсмена – независимость, открытость и доступность для граждан – способствовали тому, что он обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран. Эффективное функционирование этого института в защите граждан от произвола и злоупотреблений со стороны разросшегося повсюду аппарата исполнительной власти и его чиновников обеспечивает авторитет и популярность омбудсмена в обществе и в глазах граждан. Учитывая этот позитивный опыт, Конституция РФ учредила должность Уполномоченного по правам человека. Однако этот институт упоминается лишь в статье о полномочиях Государственной Думы, к ведению которой Конституция относит «назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом».
16 апреля 1996 г. Государственная Дума в третьем чтении приняла Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Как сказано в Законе, должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты конституционных прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Основными функциями Уполномоченного Закон определяет следующие: восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в области прав человека, а также правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Очевидно, столь широкие полномочия позволят российскому омбудсмену не только осуществлять правозащитную и контрольную деятельность в области прав человека, но и по результатам ее оказывать влияние на процесс совершенствования законодательства и соблюдение международных стандартов по правам человека с тем, чтобы нарушения прав человека могли быть своевременно пресечены и блокированы на стыке законодательства и практики его применения.
Выполнению этих функций соответствует и статус Уполномоченного: он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам или должностным лицам; предусматривается усложненный порядок выдвижения кандидата на должность Уполномоченного (требуется две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или общественного объединения, преследующего политические цели; в полной мере обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий (пять лет).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
