В соответствии с п. 3 ст. 34 Федерального закона 2003 г. наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (иполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.[6]
В п. 4 ст. 27 Закона «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» с учетом исторических и иных местных традиций устанавливаются следующие варианты наименования органов местного самоуправления поселения:
- представительный орган поселения — совет, дума;
- глава поселения — глава (наименование поселения), глава-мэр;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) — администрация (наименование поселения).[16]
Наименования органов местного самоуправления муниципальных районов установлены Законом Ставропольского края «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края»: представительные органы муниципальных районов первого созыва именуются советами соответствующих муниципальных районов, глава муниципального района Ставропольского края именуется главой соответствующего муниципального района, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального района) — администрацией соответствующего муниципального района. [16]
Отдельно необходимо указать на правовое положение избирательной комиссии муниципального образования. В соответствии со ст. 39 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2003 г. избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. При этом избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Это указывает на ее уникальное положение — промежуточное между государственными органами и органами местного самоуправления.[6]
Тем не менее, сложно назвать такое решение законодателя безупречным, так как в соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. в законах и иных нормативных правовых актах РФ слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении — в отношении органов местного самоуправления, т.е. избирательная комиссия муниципального образования (исходя из формально - юридического смысла данного словосочетания) не может не быть органом местного самоуправления. На этот момент уже обращалось внимание в специальной литературе. Однако в науке конституционного и муниципального права единого мнения по этому поводу не сложилось.
Классификация органов местного самоуправления возможна по различным основаниям.
В зависимости от способа формирования органы местного самоуправления делятся следующим образом:
- выборные органы — образуются в результате муниципальных выборов, проводимых на основе равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании (пример — представительные органы местного самоуправления);
- органы, создаваемые в ином порядке, например, в порядке назначения (глава местной администрации).
Однако определенности и единообразия в наименовании способов формирования органов местного самоуправления в отечественном законодательстве нет.
В зависимости от способа функционирования и порядка принятия решений органы местного самоуправления разделяются так:
- коллегиальные органы, которые осуществляют деятельность, принимают решения и несут за них ответственность в коллективном порядке (представительный орган муниципального образования);
- единоначальные органы, возглавляемые должностным лицом, за которым остается право окончательного решения и ответственность за него (например, в местной администрации такое лицо — глава).
В зависимости от характера компетенции выделяются органы местного самоуправления:
- общей компетенции — в их ведении находятся все вопросы местного значения данной муниципальной единицы (это, например, представительный орган местного самоуправления и местная администрация);
- специальной компетенции — они занимаются вопросами, относящимися к какой-либо конкретной сфере (это, например, контрольный орган местного самоуправления).[9, c.135-144]
ГЛАВА 2. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Представительный орган местного самоуправления занимает особое место в системе органов местного самоуправления. Это связано с тем, что решение важнейших вопросов местного значения (например, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и т.д.) федеральным законодательством отнесены к исключительной компетенции именно представительного органа местного самоуправления. Также считается, что представительный орган местного самоуправления (как и следует из его названия) в наиболее полной мере отражает волю населения муниципального образования. В определенном разделении власти, которое существует на местном уровне, он является органом представительной и нормотворческой власти.
Отметим, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. закреплял понятие представительного органа местного самоуправления, а в Федеральном законе 2003 г. таковые отсутствуют.
Ученые - муниципалисты в работах используют различные определения.
Например, И.В. Выдрин придерживается определения Федерального закона 1995 г.: представительный орган местного самоуправления — это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.[8, c.144]
В.В. Пылин несколько расширяет это определение с использованием положений избирательного законодательства. По его мнению, это выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых избирателями на основе равного прямого всеобщего избирательного права при тайном голосовании, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования [10, c.596] (это определение не во всех случаях применимо к представительному органу муниципального района).
С. Г. Соловьев дает иное определение (исходя, например, из положений гражданского законодательства): это выборное муниципально-властное учреждение, представляющее интересы местного населения, состоящее из депутатов, наделенное определенной компетенцией и реализующее представительскую, нормотворческую и контрольную функции в системе местного самоуправления.[17,с.254-255]
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.
Отметим еще раз, что есть различия в порядке формирования представительных органов поселений и представительных органов муниципальных районов.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Он не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
В качестве примера представительного органа поселения приведем Ставропольскую городскую Думу. В соответствии с п. 3 ст. 32 Устава г. Ставрополя в состав Ставропольской городской Думы входят 50 депутатов Ставропольской городской Думы, избираемых по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок ее полномочий составляет пять лет.
Представительный орган муниципального района формируется одним из следующих двух способов.
1. Он может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в установленном порядке. Этот порядок применяется, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в этом порядке оформляется решением представительного органа поселения, расположенного в границах муниципального района. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем прямых выборов.
2. Он может избираться на муниципальных выборах на основе равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района. Этот порядок формирования применяется, если не установлен предыдущий порядок формирования.
Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.
В Ставропольском крае по этому вопросу принят Закон «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края» от 22 июля 2004 г. № 60-кз. В нем специально отмечается, что он принят с учетом инициативы представительных органов местного самоуправления поселений, поддержанной представительными органами местного самоуправления более чем 2/3 поселений каждого района Ставропольского края.[16]
Формирование советов муниципальных районов путем проведения муниципальных выборов на основе равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании осуществляется в порядке, установленном Федеральным и краевым законодательством. Порядок формирования советов муниципальных районов последующих созывов определяется уставами муниципальных районов.
Применение данной процедуры формирования представительного органа муниципального района оказалось довольно проблематичным и получило неоднозначную оценку как среди правоприменителей, так и среди ученых.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек — при численности населения менее 1000 человек; 10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек. Например, Ставропольская городская Дума состоит из 50 депутатов.[16]
