Из вышеприведенных примеров очевидно, что такие элементы правового статуса субъектов, как мандат депутата и парламентские процедуры, присущи именно соответствующим субъектам общественных отношений.
Таким образом, структура правового статуса контрольного органа муниципального образования должна состоять из следующих элементов:
1) место контрольного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления;
2) порядок формирования контрольного органа муниципального образования;
3) компетенция контрольного органа муниципального образования;
4) гарантии деятельности и ответственность контрольного органа муниципального образования.
Перечисленные элементы правового статуса контрольного органа муниципального образования имеют определенное нормативное закрепление. Вопрос о нормативном закреплении правового положения органов, осуществляющих контрольную деятельность, рассматривался в отечественной юридической литературе.[15,c.186]
В.М. Горшенев и И. Б. Шахов приводят пример, когда контрольный орган или его должностное лицо, реализуя свою властную компетенцию, должны оперировать нормами, которые определяют сам характер разрешаемого юридического дела и одновременно оптимальный порядок достижения юридического результата. Этому, по их мнению, служат три группы норм.
Нормы первой группы закрепляют систему контрольных органов, принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему мер ответственности. Таким образом создаются предпосылки эффективного осуществления контрольной деятельности.
Нормы второй группы обеспечивают потребности самой контрольной деятельности и по своему характеру являются процессуальными. Они определяют оптимальные варианты контрольного процесса и направлены непосредственно на обеспечение эффективности достижения юридического результата. С помощью этих норм закрепляются организация деятельности контрольных органов и их должностных лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовых гарантий осуществления контрольной деятельности, порядок выполнения предписаний контрольных органов, а также стабилизируют порядок проведения контроля.
Самая широкая по объему группа норм — третья, поскольку субъекты контроля в своей деятельности оперируют всей системой правовых норм. Нормы данной группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют поведение подконтрольного объекта с предписаниями правовых норм, добиваются восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случае необходимости вводят в действие правоохранительные средства.[9, c.48-49]
Важнейшим источником муниципального права, как и всех остальных отраслей российского права, является Конституция Российской Федерации. Как известно, ее нормы о местном самоуправлении вообще и конкретно об органах местного самоуправления довольно лаконичны. Поэтому впрямую на существование такого вида органов местного самоуправления, как контрольный орган муниципального образования, в Конституции не указывается. Однако необходимость нормативного закрепления статуса этих органов вытекает из смысла ч. 1 ст. 132, в которой устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.[3]
А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко пишут, что особым институтом муниципального контроля является контрольный орган муниципального образования, организация и деятельность которого нормативно опосредованы преимущественно в отраслевом законодательном и муниципальном правовом регулировании и своим юридическим первоначалом имеют конституционные нормы, содержащиеся, в частности, в абзацах седьмом и восьмом преамбулы, ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1—3), 7 (ч. 1), 12, 24 (ч. 2), 32 (ч. 1), 57, 130 (ч. 1 и 2) и 132 (ч. 1) Конституции РФ.[4] Названные конституционные положения, взятые в системном единстве, оформляют государственно-значимую потребность муниципальных территориальных коллективов в рамках самоорганизации принимать ответственные решения об эффективном использовании финансово-экономических потенциалов муниципальных образований и соответственно контролировать их безусловное выполнение обязанными субъектами.[12]
Нельзя переоценить и значение Европейской хартии местного самоуправления. Несмотря на то, что контрольные органы местного самоуправления в ней непосредственно не упоминаются, она закладывает ряд принципов, значимых для всех органов местного самоуправления (самостоятельность, ответственность и т.д.).
Большинство современных муниципалистов признают решения Конституционного Суда РФ в качестве специфических (особых) источников муниципального права.[12,c.21-22] Есть решения, затрагивающие отношения по контролю в сфере муниципального управления, например Постановление «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» от 30 ноября 2000 г. То есть они также в определенной степени касаются правового статуса контрольных органов муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. контрольный орган муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34). По предыдущему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. такие органы на уровне местного самоуправления было тоже не запрещено создавать. Федеральный закон 2003 г. уже специально указал на этот вид органов местного самоуправления, хотя и не в числе тех, создание которых обязательно (ч. 2 ст. 34). Более того, данному органу посвящена специальная статья — ст. 38 «Контрольный орган муниципального образования».[6] Большое значение для установления правового статуса контрольного органа муниципального образования имеют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, принципиально важно следующее: в ст. 9 «Бюджетные полномочия органов местного самоуправления» указано, что органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.[5]
Однако из этих положений федерального законодательства авторы делают несколько иные выводы. По их мнению, из названных нормативных правовых актов следует, что контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) является обязательным элементом системы органов местного самоуправления, который формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Он имеет своим предназначением осуществление контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Если вторая часть данного определения бесспорна в том смысле, что просто заимствована из федерального законодательства, то с тем, что контрольный орган муниципального образования является «обязательным элементом системы органов местного самоуправления», согласиться сложно.[11]
Как уже указывалось, Федеральный закон 2003 г. контрольный орган муниципального образования в число обязательных для создания органов местного самоуправления не включает, да и Бюджетный кодекс РФ не дает оснований для столь категоричных выводов. Еще раз отметим: несмотря на мнение некоторых специалистов, создание контрольных органов в муниципальных образования не является обязательным (хотя в отношении некоторых видов муниципальных образований это явно неверное решение законодателя).[15, c.190]
Однако правовой статус контрольного органа муниципального образования, в том числе его положение в структуре органов местного самоуправления, описаны в Федеральном законе 2003 г. и других федеральных законов довольно лаконично. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в решении этих вопросов многое отдается на усмотрение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В законодательстве субъектов Российской Федерации и актах муниципальных образований, находящихся в пределах Южного федерального округа, также конкретизируется положение контрольных органов в системе органов местного самоуправления.
Контрольные органы местного самоуправления упоминаются в большинстве законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Есть пять подходов к законодательному закреплению их положения.
Первый подход используется в законах о местном самоуправлении республик Адыгея и Дагестан, Ростовской области. Здесь полностью дублируются положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. о контрольном органе муниципального образования.
Второй подход применяется в законах о местном самоуправлении Астраханской и Волгоградской областей: в них отсутствуют упоминания о контрольных органах муниципальных образований.
Третий подход свойствен законам о местном самоуправлении Краснодарского и Ставропольского краев. В них только указывается на наличие контрольных органов муниципальных образований в структуре органов местного самоуправления, однако практически не конкретизируются положения Федерального закона 2003 г.
Четвертый подход используется в законах о местном самоуправлении Республики Калмыкия — есть некоторая конкретизация положений федерального закона. Например, в ч. 2 ст. 24 Закона Республики Калмыкия «Об организации местного самоуправления в Республике Калмыкия» указывается, что наименование, порядок формирования контрольного органа муниципального образования в соответствии с Федеральным законом определяются уставом муниципального образования.
Пятый подход — это наличие, например, в Волгоградской области Закона «О финансовом контроле на территории Волгоградской области», которым определяются правовые основы осуществления финансового контроля, принципы организации и осуществления финансового контроля, система органов финансового контроля, его формы. Данный опыт следует признать позитивным. Специализированный закон о системе финансового контроля следует принять во всех субъектах Российской Федерации (в том числе находящихся на территории Южного федерального округа).[15, c.191]
Как видно из вышеприведенных сведений, конкретика, касающаяся правового положения контрольных органов муниципальных образований, содержится в нормативных правовых актах местного самоуправления. Важнейшее значение среди них, естественно, имеют уставы муниципальных образований.
Комментируя эту ситуацию, А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко говорят о том, что, устанавливая общие правовые основы муниципального контроля, Конституция РФ не предопределяет какой-либо конкретной публично - правовой формы удовлетворения названной потребности членов местного сообщества, не содержит в себе жестких посылок к ее строго определенному организационно-технологическому выражению. Однако она со всей очевидностью требует реального, то есть действующего и действенного, и подотчетного муниципальному территориальному коллективу механизма достижения заключенных в данной конституционной ценности целей. Следовательно, федеральный законодатель, законодательные органы субъектов Российской Федерации, а равно и представительные органы муниципальных образований, располагая известной свободой усмотрения при осуществлении в пределах своей конституционно очерченной компетенции правового регулирования механизма контроля местных сообществ за использованием финансово-экономических потенциалов муниципальных образований, во всяком случае, не вправе принимать решения, которые бы ставили под сомнение возможность его эффективного функционирования на основе устойчивых связей с населением муниципального образования, умаляли бы представительные начала в его правовой природе.
