Применительно к реализации данной функции в системе муниципальной власти, необходимо уточнить, что в процессе своей деятельности Глава муниципального образования издает не только Постановления, но и Распоряжения. В связи с этим в научной литературе имеется мнение о том, что к нормативно-правовым актам Главы муниципального образования (актам, содержащим юридические нормы) относятся Распоряжения Главы муниципального образования. По нашему мнению указанное суждение не является бесспорным, т.к. если принять во внимание тот факт, что традиционно в теории права нормативный акт определяется, как «официальный документ содержащий юридические нормы» («узаконенные правила поведения общего характера, т.е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»), то Распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а содержат индивидуально – ориентированные, организационно – распорядительные предписания индивидуализированного характера.
Следовательно, Распоряжения Главы муниципального образования, не содержащие юридических норм, не могут быть признаны нормативно-правовыми актами, а являются правоприменительными документами, представляющими собой правовые акты муниципального высшего выборного должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц».
Рассматривая реализацию нормотворческой функции в системе местного самоуправления, следует отметить тот факт, что кроме Главы муниципального образования в системе муниципальной власти нормотворчеством также занимается и местный представительный орган, принимающий Решения, обязательные для исполнения всеми субъектами местных общественных отношений.
Второй функцией, которая реализуется в системе муниципальной власти, является правоприменительная (исполнительно – распорядительная) функция. Содержание правоприменительной функции обуславливает необходимость выделения в муниципальном властном механизме органов и должностных лиц, обеспечивающих практическую реализацию требований, содержащихся в системе муниципальных нормативных актов.
По нашему мнению, в рамках правоприменительной функции можно выделить две производные функции:
– исполнительская функция, которая заключается в непосредственным, буквальным исполнении требований юридических норм;
– распорядительская функция, связанная с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в территориальных пределах муниципального образования.
Если же проследить реализацию правоприменительной функции на современном этапе, то нетрудно заметить, что в системе местного самоуправления Глава муниципального образования и аппарат, подчиненный ему, осуществляют претворение в жизнь требований, содержащихся в муниципальных нормах, и распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися на территории соответствующего муниципального образования.
Однако, и местный представительный орган также в процессе своего функционирования занимается претворением в жизнь требований муниципальных юридических норм (например при организации местных выборов) и распоряжается материальными и финансовыми средствами, имеющимися в территориальных пределах соответствующего муниципального образования (к примеру, при осуществлении секвестирования местного бюджета).
С учетом вышеуказанных фактов можно сделать вывод о том, что правоприменительную функцию на территории муниципального образования осуществляют, как Глава муниципального образования так и местный представительный орган. Поэтому, если подходить к терминологии муниципального права с формально – юридических позиций, то исполнительно – распорядительным субъектами в области местного самоуправления следует обозначать, как Главу муниципального образования, так и местный представительный орган.
Третью функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, является представительская функция. Содержание представительской функции заключается в представительстве интересов местного населения. Представительство интересов местного населения в первую очередь осуществляет местный представительный орган, который состоит из депутатов, избираемых местным населением и представляющих интересы местного населения.
Следует отметить, что традиционно в теории муниципального права в правовом положении Главы муниципального образования не отражается его представительская функция. Однако, если попытаться осмыслить соотношение представительного мандата Главы муниципального образования и совокупности представительных мандатов всех депутатов, входящих в представительный орган, то можно сделать заключение, что по своей представительской значимости мандат Главы муниципального образования, избираемого всем местным населением, равен только единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, избираемых по определенным округам. В связи с большой представительской значимостью Главы муниципального образования непонятно, почему данный аспект его правового положения более четко не выделяется в уставах муниципальных образований.
Четвертую функцию, которая реализуется в системе муниципальной власти, следует обозначить как контрольная функция. Реализация контрольной функции предполагает определенное подчиненное положение контролируемого субъекта местной жизни в отношении контролирующего субъекта. Содержательную сторону контрольной функции составляют два следующих момента:
– контроль за деятельностью муниципальных учреждений, находящихся в вертикальном подчинении по отношению к контролирующему субъекту;
– контроль деятельности различных юридических и физических лиц, действующих на территории муниципального образования, предполагающий возможность контролирующего субъекта самостоятельно применять меры юридической ответственности к лицам, не соблюдающим требования юридических норм.
Исходя из анализа накопленной практики местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что в настоящее время функцию контроля в системе муниципальной власти осуществляют:
– местный представительный орган, контролирующий в пределах своих полномочий деятельность участников местных общественных отношений;
– глава муниципального образования, непосредственно контролирующий в пределах своих полномочий деятельность всех участников местной жизни и делегирующий отдельные контрольные полномочия муниципальным органам, находящимся в его подчинении.
В системе местного нормотворческого процесса имеют право на участие некоммерческие организации (НКО).
Объединяя граждан по общности интересов, НКО могут решать многие проблемы и справляться с теми функциями, которые в России традиционно выполняют государство или органы местного самоуправления.
НКО являются активным участником общественных отношений в той или иной областях (культура, правозащита, экология, поддержка инвалидов, защита интересов молодежи, детей и во многих других сферах), включая бюджетную сферу.
В свою очередь, сами общественные отношения нуждаются в правовом регулировании. Такое регулирование осуществляется с использованием системы правовых актов: международных, федеральных, региональных и муниципальных.
Перед тем, как начать своё «законотворческое путешествие», в том числе «на пути» общественного участия в бюджетном процессе заинтересованная НКО должна для себя решить, по какому пути она пойдет: по официальному или по неформальному.
Круг субъектов, обладающих правом официальной правотворческой инициативой, как правило, определяется конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований, но иногда и иными нормативными актами (например, регламентами соответствующих представительных органов) [35, с. 43].
Поэтому, приступая к реализации технологии внесения законодательных инициатив, необходимо уточнить, закон данного субъекта РФ предусматривает ли закрепление за субъектом правотворческой инициативы права поручить или заказать на договорной основе подготовку первоначального или альтернативных проектов нормативных правовых актов общественным организациям.
Так, например, статья 44 областного закона «О правовых актах в Свердловской области» предусматривает внесение законопроектов в порядке народной законодательной инициативы, которая осуществляется посредством внесения в Областную Думу законопроекта, в поддержку внесения которого выступает не менее десяти тысяч граждан, проживающих на территории области и обладающих избирательным правом.
Особый интерес представляет глава 8 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» – «Лоббизм в правотворчестве края», которая не только определяет лоббизм как «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве», но определяет также порядок осуществления лоббистской деятельности в правотворческих органах края и порядок аккредитации официального представителя общественного объединения при правотворческом органе края.
НКО должны добиваться официального права, в противном случае они вынуждены реализовать правотворческие инициативы через депутатов.
Порядок осуществления нормотворческого (правотворческого) процесса в муниципальном образовании должен устанавливаться в Уставе муниципального образования, регламенте представительного (и исполнительного!) органа МСУ. Уставом может быть предусмотрено участие в нормотворческом процессе НКО [[34]].
Правотворческий процесс как технология - совокупность и последовательность отдельных операций (стадий, этапов), приводящих к заданной цели – установлению (изменению, отмене) какой-то нормы права.
Каждой стадии процесса соответствует определенный набор участников нормотворческого процесса.
В таблице А1 (Приложение А) приведен модельный нормотворческий процесс в муниципальном образовании.
Воспользовавшись таблицей, заинтересованная некоммерческая организация может самостоятельно:
– выбрать интересующую её стадию и попытаться стать участником процесса (официальным или «теневым»);
– внимательно изучить регламентные нормы и процедуры, действующие в конкретном муниципальном образовании, и затем – сузить (расширить) перечень стадий нормотворческого процесса;
– уточнить состав участников на каждой стадии;
– сформулировать (уточнить) цели, которые некоммерческая организация планирует реализовать.
Проанализировав все вышеизложенное в отношении функций, реализуемых в системе муниципальной власти, напрашивается вывод о том, что на современном этапе развития муниципального строительства в Российской Федерации система муниципальной власти представляет собой достаточно функционально не дифференцированный публично-властный механизм в рамках которого основные управленческие функции реализуют, как Местная Дума со своим подчиненным аппаратом, так и Глава муниципального образования со своими подчиненными структурами.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21
