Касаясь соблюдения компетенции по предмету регулирования, отметим недопустимость вторжения одних органов в сферу деятельности других, хотя данное требование нередко нарушается органами местного самоуправления. Подчас главы муниципальных образований принимают правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции представительных органов. Так, в 2004 г. глава г. Твери принял решение о повышении тарифов за коммунальные услуги, оказываемые муниципальными предприятиями, в то время как решение таких вопросов отнесено Уставом муниципального образования к компетенции городской Думы. В итоге это дело разрешалось в судебном порядке.
Предписания, содержащиеся в правовом акте представительного или исполнительного органов местного самоуправления не должны превышать пределов, установленных законодатель ном. Таким образом, важно не только установить, к ведению какого органа относится вопрос, по которому предполагается издание правового акта, но и определить пределы для решения этого вопроса. К сожалению, на практике нередки нарушения и этого требования. Так, в Уставе Рамешковского района Тверской области, принятого представительным органом районного муниципального образования, было закреплено, что главой района может быть избран гражданин Российской Федерации, не моложе 21 года и проживающий на территории Рамешковского района не менее одного года». Слова «проживающий на территории Рамешковского района не менее одного года» не соответствуют Конституции РФ и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории Российской Федерации, включая требования к сроку проживания гражданина РФ на данной территории, устанавливаются Конституцией РФ. В отношении выборных органов и должностных лиц местного самоуправления в Конституции РФ каких-либо ограничений пассивного избирательного права не содержится. Следовательно, представительный орган названного муниципального образования, принявший Устав, превысил пределы своих полномочий. Эта часть Устава была отменена решением Рамешковского районного суда от 11 марта 2004 г.
Наконец, правовые акты муниципальных органов не должны нарушать территориальных пределов деятельности этих органов. Важно, чтобы компетенция органа местного самоуправления была строго регламентирована нормами права. Конечно, все предусмотреть в законе сложно, поэтому законодатель устанавливает, что кроме названных в законе вопросов местного значения, органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (ст. 14 ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г.).
Соответствие целям и содержанию закона означает, что при издании правового акта органа местного самоуправления, иных нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, не допустимы какие бы то ни было отступления от целей, которые имелись в виду в законах и других актах (например, в уставе муниципального образования), обладающих большей юридической силой. Это требование обязывает органы местно го самоуправления использовать предоставленные им полномочия только для тех целей, которые определены законом.
Говоря о необходимости соответствия правовых актов органов местного самоуправления целям и содержанию закона, следует обратить внимание на недопустимость противопоставления законности и «целесообразности» при принятии актов. Особенно недопустимо нарушение требований законности по мотивам «целесообразности». Нельзя, например, постановлением главы муниципального образования передать денежные средства, выделенные для содержания школ, медицинских учреждений, на ремонт дорог, каким бы это важным ни казалось. Другой пример. Собранием депутатов Кашинского района Указом в 2001 г. было принято решение, утверждающее Положение о резервном фонде в составе муниципального образования, в котором устанавливалась возможность оказания материально-технической помощи расположенным на территории Кашинского района правоохранительным и судебным органам, пожарным дружинам, противопожарным службам, поисково-спасательной службе, военкомату, в том числе на приобретение оборудования, средств связи и транспорта. Такое решение противоречит Бюджетному кодексу РФ, в ст. 84 которого определено, что функциональные виды расходов (в том числе функционирование федеральной бюджетной системы) финансируется исключительно из федерального бюджета. По протесту прокурора решение Собрания депутатов было отменено. В целом нарушения законодательства органами местного самоуправления встречаются довольно часто. Наиболее распространенными являются нарушения бюджетного законодательства, в области использовании земли, в сфере предоставления льгот.
Издание акта в порядке и форме, установленных законов означает соблюдение муниципальными органами всех правил подготовки проекта правового акта, его рассмотрения, принятия, оформления и доведения до сведения исполнителей.
В статье 46 ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. дан примерный перечень субъектов, обладающих правом вносить проекты правовых актов. К ним относятся: депутаты представительного органа, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также иные субъекты право творческой инициативы, установленные уставом муниципального образования. Здесь же устанавливается, что порядок внесения проектов муниципальных актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся проекты. В ст. 35 Закона закреплено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.
Правила подготовки правовых актов органов местного самоуправления определяются регламентом представительного органа и местной администрации.
Важнейшим моментом при подготовке правового акта органа местного самоуправления является внесение проекта этого акта. Готовится проект органом или лицом, внесшим вопрос на рассмотрение органа местного самоуправления.
В регламентах органов местного самоуправления устанавливается и порядок принятия правовых актов, причем он может различаться в зависимости от того, по какому вопросу принимается правовой акт. По отдельным вопросам правовые акты считаются принятыми, если за них проголосовало квалифицированное большинство (2/3 голосов); по остальным вопросам акты принимаются простым большинством (более 1/2 голосов). В некоторых случаях определяется большинство голосов от из бранных или присутствующих депутатов. Такая ситуация не всегда оправдана. Демократический порядок принятия нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления предполагает наиболее полное представительство в данном органе. В том случае, когда устанавливается в регламенте, что акт считается принятым большинством от присутствующих депутатов, а не от избранных, теряется весь смысл деятельности представительного органа. В этом случае нельзя гарантировать оптимальное выражение воли депутатов представительного органа в принимаемом акте.
Вопрос о видах правовых актов муниципальных органов решен на уровне федеральной власти, а не на уровне муниципального образования. При определении вида правового акта принимается во внимание прежде всего характер и функции, выполняемые органом.
Соблюдение законной формы акта является одним из условий его правомерности, служит внешним признаком, удостоверяющим подлинность и государственный характер акта [2].
ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. не только закрепил виды актов органов местного самоуправления, но и определил круг вопросов, по которым орган или должностное лицо местного самоуправления принимает конкретный вид акта. Как отмечалось ранее, основным критерием, позволяющим определить форму акта, согласно Закону, является содержание вопросов, разрешаемых органом или должностным лицом.
В юридической литературе в качестве таких критериев называют: степень важности принимаемого решения, юридическую природу, процедуру принятия актов, основанную на принципе коллегиальности или единоначалия, правовые последствия, место органа, издающего акт управления в системе органов власти [3].
Критерии выбора формы актов предлагается рассматривать как основные и дополнительные. К основным критериям относят процедуру принятия акта, вид (форму) деятельности органа, правовые последствия (пределы воздействия акта). К дополнительным критериям относят степень важности вопроса, по которому принимается акт, юридическую природу акта (нормативность, юридическую силу).
С некоторыми критериями, названными в литературе, трудно согласиться. Такой критерий, как важность вопроса, на наш взгляд, нельзя включать в число критериев выбора формы актов, поскольку он не поддается объективной оценке. Однако нельзя не согласиться с И.С. Самощенко, который отмечал, что «юридическая природа акта зависит не от того, какой вопрос им решается, а от того, решается ли он им в общем плане или же в плане конкретном, индивидуальном».
Иногда форма акта предопределена в другом акте, содержащем предписания издавать тот или иной акт с указанием его формы. Так, в ФЗ «Об общих принципах...» 2003 г. устанавливается, что представительный орган принимает устав муниципального образования. При этом в Законе определены и вопросы, которые должны быть отражены в уставе [4].
Таким образом, акты, принимаемые органами местного самоуправления, отличаются большим многообразием форм, при этом за дача выбора оптимального варианта формы конкретных актов имеет практическое значение.
Итак, законность в сфере управления трактуется как необходимость неукоснительного соблюдения всех законов и подзаконных актов. Конечно, главным условием законности является качество самого закона. Но государство устанавливает и ряд специальных способов обеспечения законности в сфере управления: контроль, надзор, обжалование. Общий надзор органов прокуратуры за соблюдением законности в сфере управления является сегодня одним из наиболее действенных способов обеспечения законности.
Становление прокурорского надзора имеет свои исторические вехи развития. В соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. При этом надзор за законностью деятельности государственной администрации является одним из направлений прокурорского надзора.
В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21
