В качестве основы решения проблем нормотворчества в системе муниципального управления предлагается введение модельного регулирования данного процесса. Предлагаемая модель строится на двухуровневой системе местного самоуправления, которая предполагает разделение компетенции между базовыми муниципалитетами (поселениями, небольшими их объединениями) и их крупными объединениями (волостью, районом). При этом муниципальные образования на каждом уровне имеют собственную компетенцию, для реализации которой органы местного самоуправления наделяются необходимыми ресурсами.
Отношения между муниципальными органами требуют урегулирования как путем издания актов органами государственной власти субъекта Российской Федерации, так и посредством заключения договоров между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления. При этом такие договоры не должны нарушать внутреннего единства, целостности правового поля субъекта Федерации.
В настоящее время правовые акты всех уровней власти оставляют открытой, нормативно не урегулированной проблему территориальной основы местного самоуправления, хотя без определения места района в системе местного самоуправления невозможно решить вопрос о статусе и разделении компетенции муниципальных образований на одной и той же территории.
Сравнительно-правовой анализ государственной власти и власти местного самоуправления позволил выявить сходство актов местного самоуправления с актами государственной власти и показать их специфику.
Не входя в систему государственной власти, органы местного самоуправления обладают властными полномочиями публично-правового характера. Они вправе принимать обязательные на всей территории муниципального образования решения, за невыполнение которых могут применяться меры юридической ответственности.
Органы местного самоуправления, с одной стороны, самостоятельно устанавливают правовые нормы по вопросам местного значения, а с другой, - выполняют функции органов государственной власти, переданные им субъектами Российской Федерации, что также зачастую связано с принятием правовых актов. При этом орган власти субъекта Российской Федерации практически не имеет механизма воздействия на правотворчество представительного органа местного самоуправления, за исключением обжалования его неправомерных решений в суд. Очевидна необходимость принятия на федеральном или региональном уровне закона о правовых актах органов местного самоуправления, издаваемых по вопросам их собственной компетенции, а также в связи с выполнением ими переданных государственных полномочий.
На практике сложилось несколько возможных путей такой передачи: посредством, во-первых, издания регионального закона и вынесения решения представительного органа местного самоуправления о принятии этих полномочий; во-вторых, заключения договора между субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления и последующего издания нормативных правовых актов о передаче полномочий органам местного самоуправления и решения представительного органа об их принятии; в-третьих, передачи полномочий односторонним решением органа субъекта Российской Федерации.
Полагаем, что третий вариант противоречит принципам организации местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и не находятся в их подчинении, поэтому органы государственной власти не вправе передавать им свои полномочия без их явно выраженного согласия [[35], с. 147].
Таким образом, необходимость предлагаемого модельного регулирования заключается в том, что в условиях развития муниципального нормотворчества в российских муниципалитетах существует множество проблем, в основном организационного характера. Основными преимуществами предлагаемой модели регулирования нормотворческого процесса является использование зарубежного опыта модели партнерства и агентской модели взаимоотношения центральных и местных властей, привлечение модельных норм. Модельность предлагаемых норм заключается в том, что она, будучи моделью поведения её участников, содержит в то же время модель будущих муниципальных актов или норм. Посредством модельных норм способствуют унификации и достижению определенного единообразия.
Модельное регулирование муниципального нормотворчества осуществляется под руководством главы муниципального образования, который обеспечивает координацию всей системы местного самоуправления по решению вопросов местного значения и занимает ключевую позицию в системе местного самоуправления. Главы муниципальных образований получили значительную самостоятельность, которая, по мысли законодателя, должна была контролироваться и ограничиваться системой правовых механизмов, таких как: механизм ответственности перед местным населением, механизм ответственности перед государством, механизм внутрисистемного контроля в системе муниципальной власти. Отмеченные механизмы ответственности Глав муниципальных образований в период формирования современной системы местного самоуправления являлись в значительной мере не проработанными.
4 Программа мер по обеспечению выпускной квалификационной работы
4.1 Социальная значимость внедрения разработанных мероприятий
В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, из даваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органа ми государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет издание незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Следует иметь в виду, что издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.
В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре, и проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Необходимо подчеркнуть, что, осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения трудового законодательства на промышленном предприятии, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем предприятия приказов в ходе применения этого законодательства. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров).
4.2 Математическое и статистическое обеспечение выпускной квалификационной работы
Статистический анализ данных решает множество задач, для которых могут быть использованы различные статистические методы.
Средняя величина является в большинстве случаев весьма информативной мерой «центрального положения» наблюдаемой переменной. При этом следует помнить, что процедура поиска средних величин будет зависеть от типа переменной.
Если переменная номинальная, то в качестве средней величины следует использовать моду – наиболее часто встречающееся значение.
Например, при контент-анализе документов по прокурорскому надзору прокуратуры г. Нижнекамск в 50 страницах, была выявлена следующая тематика печати: 1 – нарушения правовых актов в бюджетной сфере, 2 – нарушения правовых актов в налоговой сфере, 3 – нарушения правовых актов по земельному законодательству.
Для превращения этих данных в осмысленную статистическую картину необходимо рассчитать частотное распределение, а затем процентное соотношение страниц к пяти вышеназванным группам.
Таблица.1. Расчет частотного распределения
|
Тематика публикаций |
Количество страниц |
Количество страниц в процентном соотношении |
|
1 – нарушения правовых актов в бюджетной сфере |
17 |
33% |
|
2 – нарушения правовых актов в налоговой сфере |
10 |
20% |
|
3 – нарушения правовых актов по земельному законодательству |
23 |
47% |
|
Всего |
50 |
100% |
Модой в данном примере будет альтернатива 3, частота которой равняется 23. Иными словами, в газете распространены протесты по нарушениям правовых актов по земельному законодательству.
4.3 Правовое обеспечение выпускной квалификационной работы
В данной работе были рассмотрены и проанализированы основы регулирования нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях на современном этапе. В этой связи необходимо указать, какие именно правовые документы использовались.
Во-первых, использовался Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления» №131-ФЗ от 6 октября 2003 года, который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Во-вторых, работа в целом также основывалась на законе Республики Татарстан «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» № 45-ЗРТ от 28 июля 2004 г., который в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Конституцией Республики Татарстан осуществляет правовое регулирование организации местного самоуправления в Республике Татарстан.
Кроме указанных законодательных актов в дипломной работе использовались:
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21
