Однако Российская Федерация пока идет путем самостоятельных проб и ошибок. В этой связи, в частности, показательным является Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 года(№1251)"0 Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления. Пункт 3 указанного постановления гласит: "Министерству Финансов РФ при распределении ассигнований на 1996 год для финансирования федеральной программы по развитию регионов, предусмотреть выделение 35 млрд. рублей на выполнение мероприятий программы."
При этом, как видим речь идёт не столько о стремлении сместить акценты в отношении доли закреплённых и доли регулирующих доходов в местных бюджетах сколько о традиционном для России уповании на дотационные механизмы перераспределения средств. Между тем согласно идеологии муниципального права государство может прибегать к помощи других инструментов выравнивания местных бюджетов (в частности дотаций, субсидий, банковских кредитов и т.п.) лишь в том случае если механизм закрепленных и регулирующих доходов оказался малорезультативным.
При этом дотация, как правило, носит общий характер. Ее можно определить следующим образом: Дотация - это сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Обычно дотации представляют собой наиболее распространенную форму т.н. финансовой, помощи. Главный аргумент против чрезмерного использования этого инструмента финансовой поддержки сводится к тому, что дотации фактически консервируют регионы финансового бедствия. Последние, однажды привыкнув к регулярным дотационным вливаниям уже неспособны к самостоятельному развитию.
В отличие от дотации субвенция носит более определенный характер. Иначе говоря, субвенция - это сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ. Основной аргумент против чрезмерного использования данного инструмента сводится к следующему: иногда очень трудно провести грань между целью социально-экономического характера и целью политического характера. В теории субвенции всегда должны использоваться лишь на социально-экономические цели. Однако на практике социально-экономические цели часто имеют политическую подоплеку и, наоборот, политические цели могут быть искусно вплетены в контекст социально-экономического развития территориального коллектива.
Субсидия обладает характеристиками, как дотации, так и субвенции. Долгосрочный, а иногда и бессрочный характер субсидии (например, систематическая поддержка убыточных отраслей) отчасти приравнивает этот финансовый инструмент к дотации. В то же время относительная адресность субсидии, т.е. целевой характер использования, сближает её с субвенцией.
По функциональному признаку бюджет местного сообщества как в доходной, так и расходной части принято подразделять на (1) бюджет функционирования, или бюджет текущих расходов и (2) бюджет инвестиций, или бюджет развития. Следует отметить, что бюджет функционирования, или текущих расходов всегда преобладает над бюджетом инвестиций. Это обстоятельство характерно и для государств с развитой системой муниципального управления. Так, за 1987 год в структуре общих расходов французских коммун (=297 млрд. франков) текущие расходы составили 188 млдр., а расходы на инвестиции -109 млрд. франков. 28.с.225 Легко установить следующую закономерность: чем более соразмерны бюджет функционирования и бюджет инвестиций, тем более благополучными является как данного муниципального образования, так и дальнейшие перспективы его развития.
Для местных сообществ развитых государств (а в последнее время и для России) характерно стремление "смягчить" диспропорцию между местным бюджетом текущих расходов и бюджетом инвестиций за счет активного привлечения (1) банковских кредитов и (2) прочих источников. В отношении банковских кредитов следует отметить лишь одну, на первый взгляд, парадоксальную закономерность: банковский кредит действительно может стать "трамплином" для прыжка из порочного круга финансовых проблем, но для этого необходимо соблюдение, по крайней мере, двух условий:
(1.1) кредит должен быть достаточно щедрым в плане денежной массы (уровень процентной ставке при огромном кредите уже не играет самостоятельной роли) и (1.2) кредитная масса должна быть направлена на реализацию наиболее перспективных социально-экономических проектов и, таким образом, закладывать основы для последующей диверсификации местного хозяйства. Во всех остальных случаях банковский кредит, как правило, способствует лишь неизбежному закабалению местных сообществ. Формально-юридически это означает, что в конечном итоге бюджет текущих расходов в части обслуживания долга все более и более возрастает соответственно, уменьшается возможность местных сообществ осуществлять самостоятельную инвестиционную политику.
В этой связи последний шанс неблагополучных территориальных коллективов связан с т.н. иными доходами. Среди этой аморфной группы наиболее перспективными представляются два источника: 1. Организация сберегательного дела на местном уровне 2. осторожное и неуклонное развитие института муниципальных промышленных компаний на базе частного капитала, но с сохранением контрольного пакета акций в муниципальной собственности.
Организация сберегательного дела на местном уровне неизбежно предполагает взаимодействие большинства соседних муниципальных образований данного региона. Другими словами, лишь совместными усилиями, местные сообщества одного и того же социокультурного ареала смогут обеспечить достаточную для инвестиций аккумуляцию средств местных вкладчиков. Как ни парадоксально муниципальное сберегательное дело тем эффективнее, чем более оно приобретает супра-муниципальный характер, т.е. концентрирует финансы нескольких соседних коммун.
В свою очередь, развитие института муниципальных промышленных компаний с привлечением частного капитала предполагает предварительное развитие института муниципальной собственности. При этом речь уже не может идти об однобокой приватизации, поскольку привлечение частного капитала не только не должно противоречить социальной направленности деятельности муниципалитета, но, напротив, должно укреплять эту направленность.
1.18 Проблемы реформы местного самоуправления
В области развития не только политических, экономических, но и и правовых отношений часто случается, что практические нововведения осуществляются без предварительного теоретического осмысления. В этом отношении участь "догоняющих" политических сообществ не столь уж безнадёжна, поскольку есть возможность воспользоваться уже имеющимися теоретическими наработками более развитых государств. В частности, муниципальное право России, в какой-то степени, уже сейчас может "откорректировать" свое будущее, если рецепция западных институтов коммунального права в Российскую правовую систему будет продолжаться более осторожно и избирательно.
Российское муниципальное право должно заимствовать не столько западный путь проб и ошибок, сколько теоретическое осмысление практического опыта по реформированию системы коммунального права в Европе. Здесь, прежде всего следует остановиться на проблеме выбора новых концептуальных подходов к понятию "самоуправление". Всякая реформа местной власти, так или иначе, предполагает новое соотношение между коммунальным, или муниципальным управлением, с одной стороны, и государственным управлением, с другой.
В ФРГ, например. данную проблему пытаются решить с помощью трех альтернативных теорий, а именно:
1) теории совместного управления;
2) теории особого управления и
З) теории компенсаторного управления (ср.49.с.99
1) Согласно теории совместного управления реализация всех публичных функций осуществляется в рамках разделения труда между различными ветвями власти. При этом на долю местных сообществ относятся лишь локальные или частичные задачи. Практически теория совместного управления отрицает возможность существования особых задач местного значения. Отсюда, местные сообщества утрачивают возможность самостоятельно и под свою ответственность осуществлять некий неотчуждаемый круг задач. Иными словами, в рамках теории местного самоуправления уже нельзя отличить самостоятельные функции местных сообществ от делегированных государственных полномочий.
2) Согласно теории особого управления местные сообщества осуществляют лишь т.н. опосредованное государственное управление. Как видим, опосредованность управления является здесь единственным критерием, который позволяет отличать местное самоуправление и государственную власть. Последняя от местного самоуправления отличается лишь по форме, поскольку представляет собой непосредственное государственное управление. Таким образом, в рамках данной теории местные сообщества являются лишь опосредованной корпорацией, или "вместилищем" для низшей инстанции исполнительной власти. Гарантия местного самоуправления при этом совпадает лишь с правом местных сообществ самостоятельно находить способ и вид реализации поставленных перед ними государственных заданий. Отсюда, гарантия местного самоуправления носит лишь процессуальный или формальный характер и никак не обеспечивает неприкосновенность содержательной номенклатуры местных полномочий.
3) Наконец, в рамках компенсаторной модели местного самоуправления государственная власть вправе фактически произвольно расширять сферу т.н. делегированных полномочий местных сообществ. Поскольку подобный подход в тенденции подрывает коммунально-правовые принципы самостоятельности и добровольности. постольку инфляция делегированных полномочий должна быть "компенсирована" соответствующим расширением полномочий локальных коллективов. Однако, на практике такая компенсация не всегда возможна, а если возможна, то не всегда она будет носить адекватный характер. Как справедливо отмечает немецкий правовед Рольф Штобер, "компенсация в любом случае представляет собой минус" 49.С.28.
Компенсаторная модель слишком радикальна в том смысле, что основана на аксиоме четкого разграничения полномочий государства и местных сообществ. Однако на практике такое разграничение вряд ли возможно и желательно. Другими словами, вопросы местного значения в рамках рассматриваемой модели не совпадают с прерогативами местных сообществ решать данные вопросы совершенно независимо от органов государственной власти. Достаточно, указать на то, что такие функции местных сообществ, как газо-, тепло-, энерго- и водоснабжение являются для ОМСУ обязательными, от которых отказаться они не могут ни при каких обстоятельствах. Одновременно реализация этих полномочий невозможна без тесного взаимодействия ОМСУ с органами государственной власти.
Таким образом, все представленные теории соотношения местного самоуправления и государственной власти имеют существенные недостатки, но каждая обладает и некоторыми достоинствами. Как бы то ни было, все указанные теории имеют право на сосуществование. Совокупный вывод можно выразить словами Рольфа Штобера: "Смысл самоуправления можно объяснить указанием на (1) принцип независимости, (2) принцип соревнования и (З) принцип жизнеобеспечения в настоящем и будущем"49.с.28.
Итак, согласно Штоберу, при любом реформировании местных сообществ (1) необходимо обеспечить их относительную независимость от государства при одновременном сохранении их жизнеспособности; (2) необходимо создать режим конструктивной конкуренции как по горизонтали между отдельными муниципальными образованиями так и по вертикали между территориальными коллективами различного уровня, включая и государство как наивысшее звено управления; (З) необходимо обеспечить режим относительной финансовой самодостаточности и самопомощи местных коллективов.
Указанные принципы должны быть положены в основу всякой реформы местного самоуправления. При этом их соблюдение должно осуществляться не альтернативно, а кумулятивно. Другими словами и территориальная и функциональная финансовая реформы местного самоуправления должны быть направлены на реализацию сразу трех, а не одной из указанных целей.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30
