Сложившаяся и действующая в настоящее время в соответствии с избирательным законодательством система избирательных комиссий в целом доказала свою эффективность, способность учитывать двухуровневый характер местного самоуправления в РФ, в том числе возможность совмещения полномочий избирательными комиссиями. По мнению большинства избирательных комиссий, это позволяет более качественно и организованно проводить прием и проверку избирательных документов у кандидатов, избирательных объединений, обеспечивать избирателей более полной информацией о ходе избирательной кампании, осуществлять контроль за ходом предвыборной агитации, сократить число жалоб, эффективно использовать ГАС «Выборы» [33].
По информации избирательных комиссий, в РФ по состоянию на 1 марта 2009 года действует 20 611 избирательных комиссий муниципальных образований, из них 8 590 (41,68 %) – с возложением полномочий на ТИК. При этом во многих случаях полномочия сразу нескольких комиссий муниципальных образований возложены на одну муниципальную, территориальную или избирательную комиссию муниципального района [28].
Это свидетельствуют прежде всего о высокой степени разнообразия сложившейся системы избирательных комиссий в РФ, в том числе организующих муниципальные выборы. В то же время приведенные данные выявляют определенные проблемы. Например, спорным представляется вопрос о целесообразности в системе избирательных комиссий более 17 тысяч ИКМО, организующих выборы на уровне сельских поселений. Согласно Федеральному закону об основных гарантиях, их формирование не является обязательным, полномочия указанных избирательных комиссий могут исполнять соответствующие территориальные избирательные комиссии. Практика показывает, что осуществлять такие полномочия порой бывает непросто, учитывая, например, нехватку подготовленных кадров, высокий уровень требований к технологическому оборудованию и автоматизации избирательных процессов, наличие на соответствующей территории труднодоступных или отдаленных местностей, современные требования к чистоте списков избирателей, необходимость обеспечения избирательных прав граждан с ограниченными физическими возможностями и т.д.
Кроме того, в 2006–2008 годах правоприменительная практика выявила ряд проблем во взаимоотношениях между ИКМО и ТИК, а также ИКМО и избирательными комиссиями субъектов РФ. Включение ИКМО в систему избирательных комиссий на практике сопровождалось возникновением определенных внутрисистемных связей между ними и другими избирательными комиссиями, проявлением элементов соподчинения в рамках отношений «вышестоящая комиссия – нижестоящая комиссия». В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Федерального закона об основных гарантиях и частью 2 статьи 39 Федерального закона о местном самоуправлении ИКМО является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления и органов государственной власти [48].
Несоблюдение избирательного законодательства допускалось также в процессе формирования ИКМО. Как известно, в основу формирования избирательных комиссий в РФ сегодня положен принцип их независимого статуса как важной юридической гарантии избирательных прав граждан. Статус независимости комиссий от органов государственной власти и местного самоуправления заключается в формировании комиссий высших звеньев системы одновременно несколькими органами государственной власти, а низших звеньев – вышестоящими избирательными комиссиями. При формировании ИКМО принцип независимости избирательных комиссий обеспечен не в полной мере: весь состав ИКМО формируется только одним органом – представительным органом муниципального образования. Два члена этой комиссии по предложению избирательной комиссии субъекта РФ, если это предусмотрено законом субъекта РФ, обязательны к назначению, но этого явно недостаточно.
Следует учесть и то обстоятельство, что масштабы обозначенных проблем со временем увеличиваются. Если на момент опубликования Федерального закона о местном самоуправлении (октябрь 2003 года) в РФ существовало 11 733 муниципальных образования, то, по данным Министерства регионального развития РФ, на 1 июля 2008 года законами субъектов РФ были утверждены границы 24 144 муниципальных образований, то есть за пять лет количество муниципальных образований в РФ увеличилось вдвое. Учитывая, что с 1 января 2009 года Федеральный закон о местном самоуправлении вступил в полную силу, муниципальная реформа в РФ ставит новые задачи, требующие оперативных и грамотных решений. Безусловно, это касается и системы избирательных комиссий, проводящих муниципальные выборы.
Не оспаривая положения Конституции РФ о самостоятельности органов местного самоуправления в осуществлении своих полномочий, отдельные элементы статуса ИКМО как звена системы избирательных комиссий следует откорректировать. Целесообразно рассмотреть вопрос об изменении статуса и порядка формирования ИКМО в целях усиления их независимости от органов местного самоуправления, персональной ответственности председателей ИКМО за действия (бездействие) избирательных комиссий, не соответствующие требованиям законодательства. Для повышения эффективности деятельности системы избирательных комиссий может быть введен запрет на создание в пределах одной и той же территории (муниципальный район, городской округ, не имеющий территориального деления) ТИК и ИКМО одновременно. Целесообразно также усилить роль избирательных комиссий субъектов РФ не только при формировании ИКМО, но и в дальнейшей работе по подготовке и проведению муниципальных выборов и местных референдумов.
Федеральным законом о местном самоуправлении предусмотрено многообразие избирательных систем, которые применялись не только в разных субъектах РФ, но и на разных территориях одного и того же субъекта РФ. Виды избирательных систем, применяемых при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения определяются законами субъектов РФ. В уставах муниципальных образований определен конкретный вид избирательной системы, используемой при проведении муниципальных выборов.
В ходе муниципальных выборов 2004–2005 годов в 81 субъекте РФ (91 %) из 89, существовавших на тот момент, применялась мажоритарная избирательная система относительного большинства (выборы в 1 тур):
− мажоритарная избирательная система абсолютного большинства (выборы в 2 тура) применялась в 6 субъектах РФ – Республике Дагестан, Хабаровском крае, Астраханской и Сахалинской областях, Корякском и Эвенкийском автономных округах;
− смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система применялась в 4 субъектах РФ – Волгоградской, Нижегородской, Томской, Тульской, Читинской областях на выборах депутатов представительных органов 7 городских поселений, 27 муниципальных районов и 13 городских округов;
− пропорциональная избирательная система применялась в 2005 году в Волгоградской области на выборах депутатов представительного органа одного городского округа (город Волжск).
По состоянию на 1 января 2009 года в ходе выборов депутатов 23 790 представительных органов муниципальных образований применялись следующие виды избирательных систем (таблица 3): мажоритарная избирательная система относительного большинства (выборы в 1 тур) – на выборах 23 226 представительных органов местного самоуправления (97,62 %); мажоритарная избирательная система абсолютного большинства (выборы в 2 тура) – на выборах 211 представительных органов местного самоуправления (0,89 %); смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система – на выборах 293 представительных органов местного самоуправления (1,24 %); пропорциональная избирательная система применялась на выборах 60 представительных органов местного самоуправления (0,25 %).
Правоприменительная практика показала, что более широко пропорциональная и смешанная избирательные системы использовались в ходе выборов представительных органов городских округов и муниципальных районов, что способствовало усилению ответственности органов местного самоуправления перед гражданами, профессионализации депутатского корпуса, развитию и укреплению партийного многообразия на данном уровне публичной власти.
В ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 года нашла отражение проблема недостаточного партийно-политического представительства в органах местного самоуправления. Д.А. Медведев отметил, что «право не только политических партий, но и общественных организаций выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом. Однако большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо». Нужно, чтобы представительные органы местного самоуправления «избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей – правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских».
В соответствии с предложениями, озвученными Президентом РФ в Послании 2008 года, принят Федеральный закон от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ», вступающий в силу с 1 января 2011 года. В указанном Федеральном законе установлено, что членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.
Кроме этого, в соответствии с предложениями, высказанными в Послании Президента Федеральному Собранию РФ 2008 года, принят Федеральный закон от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который предоставляет дополнительные гарантии общественным объединениям на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, создавшим объединение или союз с политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением, в целях включения на муниципальных выборах в списки партий кандидатов от общественных объединений.
Вышеуказанные федеральные законы позволят повысить интерес избирателей к муниципальным выборам и привлечь большее количество граждан к участию в формировании органов местного самоуправления в РФ.
Таким образом, при всех неизбежных издержках и проблемах, возникших в ходе реализации Федерального закона о местном самоуправлении в РФ в 2003–2008 годах, можно констатировать, что муниципальная реформа в РФ состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер – они приняты всеми заинтересованными сторонами и рассматриваются в основном как дающие потенциал дальнейшего демократического развития.
Общая направленность проведенной муниципальной реформы в целом соответствует изначально поставленным задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для РФ моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления. В РФ создана двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривается как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этой системе местного самоуправления – залог создания подлинно самоуправляемой системы публичной власти низового уровня. Это также имеет огромное значение для системы выборов, сложившейся в России. Повышается значение роли местных выборов, как инструмента актуализации политической воли на местах.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
