различных органов местного самоуправления процедуры могут быть различными,
что обусловлено различиями в природе этих органов. Часть 2 статьи 130
Конституции РФ дает лишь указание на возможность создания разных органов
местного самоуправления, закрепляя, что местное самоуправление
осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного
самоуправления.
Муниципальным выборам посвящена статья 23 Федерального закона,
требующая проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении
установленных законом избирательных прав граждан. Этой же статьей к
компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации
отнесено установление порядка проведения муниципальных выборов. Понятие “
порядок проведения выборов” в федеральном законе не определено. Порядок
проведения выборов в собственном смысле слова- процедурный вопрос,
связанный с установлением правил выдвижения и регистрации кандидатов,
ведения агитации, оформления документов, голосования, установления
результатов выборов. Отсюда следует, что в законах субъектов Российской
Федерации, регулирующих местные выборы, не могут ограничиваться права
населения муниципальных образований на применение различных избирательных
систем, предоставленных федеральных законодательством, и решаться вопросы
количественного состава выборных органов местного самоуправления, срока их
полномочий, даты проведения выборов.
Нормы, регулирующие порядок организации и проведения местных выборов,
закреплены в нормативно- правовых актов трех разных уровней: федеральном
уровне, уровне субъектов РФ и уровне местного самоуправления. На
федеральном уровне это федеральные законы “Об общих гарантиях избирательных
прав граждан “, “Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ”, “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления”.
Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления” принят и подлежит применению в целях защиты конституционных
прав граждан России избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов РФ и
принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления.
На уровне субъектов нормы, регулирующие муниципальные выборы содержатся
в законах о местном самоуправлении и в законах о выборах. Ряд субъектов РФ
приняли законы о выборах органов местного самоуправления, понимая под
органами местного самоуправления представительный орган и главу местного
самоуправления (либо должностных лиц местного самоуправления). Это в
Амурской[8], Иркутской[9], Омской[10], Рязанской[11] и Томской[12]
областях, Алтайском[13], Красноярском краях[14]. Законы вышеназванных
субъектов регулируют выборы как депутатов представительного органа, так и
иных должностных лиц.
Законы субъектов Российской Федерации о местных выборах в части
регулирования выборов главы муниципального образования, как правило
содержат нормы, регулирующие только избрание главы муниципального
образования непосредственно населением. Однако в соответствии с частью 2
статьи 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” избрание главы местного
самоуправления возможно не только непосредственно населением, проживающим
на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании, но и представительным
органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном
федеральными законами субъектов РФ. Реализуя эту норму, в Томской области
дополнительно принят закон об избрании главы муниципального образования
представительным органом местного самоуправления. Следует констатировать,
что принимая такие законы, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации фактически вмешиваются в порядок работы
представительного органа местного самоуправления.
На уровне местного самоуправления вопросы организации и проведения
местных выборов регулируются уставами муниципальных образований и
положениями о выборах, утверждаемыми решениями представительных органов
местного самоуправления.
Одним из важных вопросов, влияющих на организацию и проведение выборов,
является выбор типа избирательной системы. В целом, применяемая
избирательная система должна обеспечивать решение двух главных задач:
постоянное взаимодействие представительного органа с населением;
обеспечение выражения общего интереса населения муниципального образования.
Наибольшей популярностью при проведении местных выборов пользуется
мажоритарная система выборов по одномандатным округам. К преимуществам этой
системы следует отнести: приближенность избранных депутатов к своим
избирателям; депутатам хорошо знакомы свои избирательные округа, интересы
жителей этих округов; личность депутата и его политические качества знакомы
избирателям. Недостатком является: у сформированного на такой основе
представительного органа местного самоуправления отсутствует единый проект
развития территории муниципального образования; каждый депутат стремится
решить проблемы своего округа.
Пропорциональная же избирательная система обладает рядом
противоположных качеств: ослабляет личные связи и персональную
ответственность депутатов перед избирателями; представительный орган
является выразителем общего интереса, обладает цельным проектом развития
муниципального образования.
Проблема применения пропорциональной системы заключается в неразвитости
политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных
объединений на муниципальном уровне. Здесь имеются виду не столько чисто
политические муниципальные избирательные объединения, сколько так
называемые “ муниципальные (ратушные) партии. Этим термином принято
обозначать объединения избирателей в муниципальных образованиях на основе
общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития территории.
Поэтому представляется уместным применение смешанной системы, при
которой часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по
пропорциональной системе.
С точки зрения формирования органа, максимально отражающего интересы
жителей муниципального образования базовой целесообразно рассматривать
пропорциональную систему. Применять ее следует там, где есть для этого
условия - прежде всего сложившиеся политические структуры. Поэтому в
настоящее время следует говорить о переходных моделях. В качестве примера
такой модели можно назвать мажоритарную систему с единым многомандатным
округом, которая в крупных городах может трансформироваться в мажоритарную
систему с несколькими многомандатными округами.
Однако политическое структурирование общества происходит не само по
себе. а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный
представительных орган, местные власти должны стремиться к созданию и
соответствующих условий. Одним из таких стимулов к созданию муниципальных
избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы.
В законах о выборах в органы местного самоуправления практически всех
субъектов РФ в основу положена мажоритарная избирательная система. Она
обусловлена рядом факторов : степенью привычности как для населения, так и
для представителей органов власти; относительной простотой организации
избирательной кампании; неразвитостью политической структуры общества на
местном уровне; боязнью резких перемен; сложностью для населения при
голосовании; низкой активностью избирателей и кандидатов. Избиратели
голосуют за своих представителей, исходя скорее из их личных или деловых
качеств, а не партийной принадлежности.
Какой бы ни была принята модель организации местного самоуправления в
конкретном муниципальном образовании, как правило выделяются три
основополагающих элемента: глава муниципального образования,
представительных выборный орган и исполнительный орган. Каждый из этих
органов имеет свои цели, функции; обладает определенными специфичными
связями с другими органами местного самоуправления и населением. Эти
обстоятельства и ряд других обусловливают различия в формировании этих
органов, в выборе избирательной системы и особенностях проведения выборов в
каждый из этих органов.
При формировании главы муниципального образования законы субъектов РФ о
местном самоуправлении предусматривают либо один способ, либо несколько. В
последнем случае право окончательного выбора предоставляется законом
субъекта РФ непосредственно местному сообществу. Предполагаются следующие
варианты:
избрание непосредственно населением (Омская[15], Тюменская[16],
Читинская[17] области, Алтайский[18], Красноярский края[19]);
избрание на собрании (сходе) граждан (Томская область[20]);
избрание из числа депутатов представительного органа как главы местного
самоуправления (Омская[21], Томская,[22] Тюменская[23], Читинская
области[24], Алтайский[25], Красноярский края[26]);
занятие этой должности в силу избрания председателем соответствующего
представительного органа (Омская область[27]);
назначение, например, по результатам конкурса, или иное (Омская
область).[28]
Таким образом предусматривается возможность проведения как прямых
выборов непосредственно населением, так и косвенных. Следует отметить, что
в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрено только два
способа избрания главы муниципального образования - непосредственно
населением и представительным органом местного самоуправления. Поэтому
такой способ, как назначение по результатам конкурса, как это предусмотрено
в Омской области, противоречит действующему законодательству. Хотя следует
отметить, что в этом случае появляется возможность предъявлять
профессиональные требования к претендентам, что представляется достаточно
целесообразным.
Наиболее слабо проработанным в настоящее время является избрание главы
