следующим образом:
1. Разрабатывается проект устава, содержащий подробное описание
структуры органов местного самоуправления и выносится на утверждение
местным референдумом.
2. Устав принимается существующим представительным органом местного
самоуправления.
3. На местный референдум выносится ряд вопросов, в совокупности
определяющих крупными блоками структуру органов местного самоуправления и
взаимоотношения между ними; но результатом местного референдума
существующим представительным органом местного самоуправления принимается
устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры
органов местного самоуправления, механизмов их взаимодействия.
Устав является своеобразной малой конституцией на территории
муниципального образования и он основной нормативно-правовой акт.
Конституирующее значение устава муниципального образования для местного
самоуправления вытекает из статьи 8 федерального закона “ Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ “.
Устав муниципального образования обладает рядом особенностей:
1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени
которого принимается устав муниципального образования. Устав принимается в
соответствии статьи 8 Федерального закона непосредственно или от имени
народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую
содержит большинство уставов муниципальных образований.
2. Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав
муниципального образования придает юридический, правовой характер
фактически сложившимся или складывающимся отношением по самоуправлению
местного сообщества. Учредительная природа устава проявляется и в том, что
нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным
сообществом, которая не могла бы быть включенной в устав по признаку
несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или
местным сообществом.
3. Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования.
Устав регулирует отношение, которые затрагивают все стороны, все сферы
жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного значения.
Естественно, устав не может, да и не призван регулировать указанные
отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется
посредством принятия иных нормативных актов.
4. Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, принимаемых
органами местного самоуправления непосредственно. Это означает, что все
акты, принимаемые органами местного самоуправления непосредственно должны
соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принципам и нормам.
Высшая юридическая сила или верховенство устава муниципального образования
означает также и необходимость следования всеми структурами права,
расположенными на территории муниципального образования тем правилам,
которые заложены в уставе муниципального образования.
5. Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность
устава муниципального образования вытекает из предыдущих особенностей.
Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно не
может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного
самоуправления. Поэтому для реализации устава необходимо принятие иных
местных нормативно-правовых актов.
6. Как и конституция, устав муниципального образования характеризуется
особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений.
Конкретный механизм определяется непосредственно в уставе муниципального
образования и может предполагать квалифицированное большинство депутатов
местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для
принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе
граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно-
правовых актов либо голосование непосредственно населением, например, в
форме референдума.
Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию
самостоятельности местного самоуправления. Правовое значение устава
заключается в том, что он является правовым актом, которым городское,
сельское, а также иное население фиксирует свой статус муниципального
образования, т.е. предметы ведения, права и обязанности муниципального
образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающего
осуществление местного самоуправления населением данного муниципального
образования.
Важной особенностью Устава является его самодостаточность. Это
означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в
практике местного самоуправления. Поэтому в Уставе следует конкретизировать
основные законодательные нормы, имеющие отношение к самоуправлению, а при
необходимости- цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к
тексту Устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.
Кроме того Устав муниципального образования должен быть достаточно
стабильным, т. е. не меняться в течении сравнительно долгого времени, что в
значительной мере способствовало бы стабильности взаимодействий на
территории. Это должно обеспечиваться соответствующей процедурой внесения
дополнений и поправок, зафиксированной в тексте Устава.
Важнейшим требованием к Уставу является наличие в нем механизмов
реализации положений и норм, заложенных в нем, а также в Федеральном
законодательстве и законах субъекта Федерации. В Уставе должны содержаться
четкие нормы прямого действия.
В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона “Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ“ устав муниципального
образования подлежит государственной регистрации в порядке, устанавливаемом
законом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, Устав - это своеобразный свод норм, регламентирующих
жизнь муниципального образования.
4. Реорганизация местного самоуправления
6 октября 2003 г. Президентом РФ был подписан новый Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Принятие этого Закона должно способствовать успешному социально-
экономическому развитию, муниципальных образований, а также переориентации
местных властей на решение насущных проблем населения.
Предыдущий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления и Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-Ф3,
который пока продолжает действовать в части:, не противоречащей положениям
гл. 12 нового Закона, вступил в силу 1 сентября 1995 г. За прошедшие с того
времени 7 с лишним лет практика применения указанного закона выявила ряд
проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного
самоуправления. К их числу следует отнести нечеткость в определении
компетенции муниципальных образовании, неопределенность территориальной
организации местного самоуправления, несоответствие ресурсов исполняемым
обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения,
непроработанность механизмов их взаимодействия с органами государственной
власти. В связи с этим и был принят новый Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации;- от 6
октября 2003 г. № 13l-ФЗ.
Ключевые положения Закона направлены на изменение принципов
территориальной организации местного самоуправления. Так, Законом
устанавливается обязательное для всех субъектов РФ формирование
муниципальных образовании на двух территориальных уровнях: первый уровень -
городские и сельские поселения, второй — муниципальные районы и городские
округа. Термин «городской округ» является новым, в соответствии с Законом
городским округом является городское поселение, которое не входит в состав
муниципального района и по статусу приравнивается к муниципальному району.
Закон разграничивает и закрепляет за каждым из уровней муниципальных
образований присущие ему специфические полномочия по решению вопросов
местного значения. Эти меры призваны создать единую систему местного
самоуправления во всех субъектах РФ, которая будет в полной мере
соответствовать Конституции РФ. Предполагается, что они позволят, с одной
стороны, реально приблизить местную власть к населению и обеспечить
качественно иной уровень оказываемых населению муниципальных услуг, а с
другой - эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы,
требующие развитой инфраструктуры и существенных финансовых и материальных
ресурсов.[40]
Однако не все так просто. Если детально рассмотреть новый закон, то
получается, что он не только не улучшает организацию местного
самоуправления, но и противоречит Конституции. В частности, Ч. 1 ст. 131
Конституции России устанавливает, что «структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно».
В п.п. 1 и 2 ст. 34 нового ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления и Российской Федерации» предлагается:
«Структуру органов местного самоуправления составляют представительный
орган муниципального образования, глава муниципального образования,
местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),
контрольный орган муниципального образования, иные органы
местного самоуправления...»
«Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного
органа муниципального образования, главы муниципального образования,
местной администрации (исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования) является
обязательным...».[41]
Таким образом, предлагается лишить население муниципального образования
конституционного права определять самостоятельно структуру органов местного
самоуправления.
С целью придания «законности» распоряжаться муниципальной
собственностью органам местной власти Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает
нового собственника муниципального имущества вместо населения: «Органы
местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются
муниципальным имуществом...» (ст. 51.1 закона). Но согласно Конституции РФ
не чиновники, не органы местной власти являются собственниками
