уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и
нормативно - правовыми актами органов местного самоуправления.
В соответствии с действующим законодательством органы местного
самоуправления могут передавать органам ТОС отдельные полномочия по решению
вопросов местного значения либо принимать решения с учетом мнения органов
ТОС. Таким образом органы ТОС следует рассматривать, являющихся одной из
форм участия населения в местном самоуправлении, неотъемлемым элементом
системы местного самоуправления.
2.4 Собрания, сходы - формы участия населения в местном самоуправлении
Изучая внешние проявления реализации населением права на местное
самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном
самоуправлении: [34]
направление обращений граждан в органы местного самоуправления;
реализация нормотворческой инициативы;
участие в местных выборах ( речь идет об осуществлении как активного,
так и пассивного избирательного права);
участие в местном референдуме, опросе, плебисците;
деятельность в представительных органах местного самоуправления;
участие в публичных слушаниях, открытых сессиях представительного
органа местного самоуправления;
осуществление муниципальной службы;
организация или участие в митингах, шествиях, демонстрациях,
пикетирование;
участие в органах территориального общественного самоуправления;
участие в собраниях, сходах, граждан.
Собрания (сходы) граждан являются одной из форм непосредственной
демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в
небольших муниципальных образований или на части территории муниципальных
образований. В последнем случае являются частью системы территориального
общественного самоуправления. Право граждан участвовать в местном
самоуправлении путем проведения собраний (сходов) закреплено в статье 34
Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ”. Подробно регламентировать порядок созыва и проведения собраний
(сходов) граждан должны уставы муниципальных образований в соответствии с
законами субъектов РФ.
Собрания (сходы) созываются представительными органами местного
самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по
мере необходимости. В их компетенции относятся : избрание органов
территориального общественного самоуправления населения и принятие
положений ( уставов) о них. Утверждение программ деятельности органов ТОС
по социально - экономическому развитию соответствующей территории и отчетов
об их выполнении, решения других вопросов, относящихся к компетенции
органов ТОС, затрагивающих интересы населения.
Общие собрания (сходы) граждан по выборам органов ТОС правомочны, если
в них принимает не менее половины жителей соответствующей территории, а
конференции граждан - при участии не менее двух третей представителей
жителей соответствующей территории. В общем собрании (сходе), конференции
принимают участие граждане, достигшие 16 лет.
Следует отметить, что в соответствии со статьей 15 Федерального закона
“Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” на общие
собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного
органа местного самоуправления. Таким образом, можно выделить несколько
разновидностей собраний ( сходов) граждан:
собрания (сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов
местного самоуправления;
собрания (сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального
образования для решения наиболее важных вопросов;
Собрания (сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального
образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы
ТОС.
По сути эти нормы восприняты почти без изменений законами субъектов РФ
о местном самоуправлении.[35]
Важной формой участия населения в местном самоуправлении является право
на обращение и право на нормотворческую инициативу.
Право на нормотворческую инициативу населения надо понимать как право
определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по
вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного
муниципального образования.
По Закону члены местного сообщества обладают этим весьма важным для них
правом, только если оно закреплено в уставе муниципального образования.
Такой подход регулирования объясняется, вероятно, стремлением законодателя
учесть особенности условий осуществления местного самоуправления в разных
муниципальных образованиях, степень подготовленности населения к
предъявлению правотворческой инициативы и т.д. Законы о местном
самоуправлении большинства субъектов России[36] тоже воспроизводят именно
эту форму наделения членов местных сообществ правом нормотворческой
инициативы. Вместе с тем в некоторых субъектах Федерации пошли иным путем.
Например, в Законе Ярославской области безоговорочно устанавливается право
жителей всех муниципальных образований на правотворческую инициативу. В то
же время есть и такие законы, в которых вообще отсутствует какое - либо
упоминание о ней ( Московская, Белгородская, Вологодская, Саратовская
области и др.).
В последнем случае вряд ли можно говорить о несоответствии законов
субъектов Федерации Федеральному Закону: он действует непосредственно, и
поскольку в нем предусмотрено нормативное регулирование по данному вопросу
на уровне субъектов Федерации. муниципальные образования полностью свободны
в выборе целесообразного, по их мнению, решения. Однако предпочтительнее
все же участие в правовой регламентации нового института прямого
волеизъявления граждан со стороны субъектов Федерации. И как считают
государствоведы. это является существенной помощью органам местного
самоуправления в тех случаях, когда они закрепляют указанное право в своих
уставах.
3. Органы местного самоуправления и их акты
После принятия Конституции России 1993 года впервые на конституционном
уровне был закреплен принцип разделения властей. Но в статье 10 Конституции
РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам
государственной власти. Ни в Конституции России, ни в Федеральном законе
“Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, ни в иных
нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности
использования принципа разделения властей на уровне местного
самоуправления.
Наоборот, в соответствии с 12 статьей Конституции РФ местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Эта
конституционная норма получила свое развитие в Федеральном законе. В части
2 статьи 14 указанного закона закрепляется обязательность наличия только
выборных органов. Тем самым допускается возможность наделения выборного
органа исполнительно - распорядительными функциями. Далее в части 3 статьи
16 Федерального закона предусматривается возможность вхождения главы
муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав
представительного органа местного самоуправления с правом
председательствовать на заседаниях представительного органа местного
самоуправления. Все это означает возможность совмещения представительных,
контрольных, исполнительно - распорядительных и иных функций в одном
органе. В соответствии с частью 6 статьи 14 названного закона структура
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Таким образом, целесообразность применения принципа разделения властей на
уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и
закрепляется в уставе муниципального образования.
Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение
сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и
противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только
усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное
принятие решений. Далее, в чистом виде выделить три ветви власти на местном
уровне невозможно. Разделение властей представлено только исполнительным и
представительным началом в лице соответствующих органов. Взаимоотношения с
судебными органами основаны на иных подходах. При этом надо учитывать, что
разделение властей не означает, что между ними создаются непроницаемые
перегородки: власти взаимо проникают и взаимо дополняют друг друга.
“Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся
территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они
несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам
местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе
управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего
тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему
децентрализации управления, которая делает эту систему управления более
пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических
и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления - это не
только способ децентрализации управления, но и способ организации и
осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное
решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление
управления местными делами в системе управления обществом и
государством”.[37]
Система органов местного самоуправления включает в себя следующие
элементы: главу муниципального образования, представительный и
исполнительный органы местного самоуправления.
В целом система органов местного самоуправления определяется наличием
определенных элементов и отношениями между ними. Однако в соответствии с
федеральным Законом “ Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ” вовсе не обязательно наличие всех вышеназванных
органов местного самоуправления. В соответствии со статьями 1, 14
названного закона является наличие выборного органа местного
самоуправления. А какими функциями будет этот орган - население определяет
самостоятельно.
Можно классифицировать взаимоотношения между органами местного
самоуправления по различным основаниям:
По способу образования органов:
Глава избирается всем населением; избирается представительным органом