Завершающим элементом системы административно-правового регулирования служебной дисциплины являются административно-правовые отношения, которые имеют свою внутреннюю структуру, состоящую из «субъекта, объекта правоотношения и его нормативного содержания»[36].
Дисциплинарные отношения возникают в связи с регулированием служебной дисциплины нормами права и носят комплексный, межотраслевой характер, т.е. возникают на основе действия норм различных отраслей права. Они являются неимущественными служебными отношениями, возникающими в связи с принадлежностью сотрудника милиции к единому организационному целому – процессу выполнения органом милиции правоохранительной службы.[37]
Дисциплинарные правовые отношения, представляя собой разновидность служебных правовых отношений, разнообразны по своему характеру, юридическому содержанию, участникам. Им свойственны все основные признаки любого правового отношения.
Следует выделить некоторые особенности дисциплинарных отношений в органах милиции как административно-правовых.
Они достаточно существенны, так как на природу административно-правовых отношений оказывают определяющее влияние: сфера их возникновения (механизм функционирования власти); специфика административно-правового регулирования (императивность и односторонность волеизъявления субъектов управления); содержание административно-правовых норм, т.е. их юридической базы.
Такова наиболее общая характеристика дисциплинарного отношения, в которой выражено соотношение общего и особенного, родового и видового.
Однако важное значение приобретает выделение таких элементов сущностной характеристики дисциплинарных отношений в органах милиции, с помощью которых возможно определение их реального места в системе правовых отношений и отграничение от других видов правоотношений.
Нормы, регулирующие служебную дисциплину в органах внутренних дел, не кодифицированы и прописаны в нескольких федеральных правовых актах, имеющих разную правовую силу. Такие нормы имеются в главе 4 («Служебная дисциплина») Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, причем п. 9 данного Постановления определил, что действующие нормативные акты с момента введения в действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации применяются, если они не противоречат указанному Положению. Таким образом, «в части не противоречащей Положению», фактически еще действует Дисциплинарный устав милиции[38]. Такие нормы имеются и в Федеральном законе «О милиции»[39]. Кроме этого нужно иметь ввиду, что и без того, достаточно сложная система действующих нормативных правовых актов загружена многочисленными изменениями и дополнениями, вносимыми законодателем на протяжении последних 10 лет. Только в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации вносились изменения и дополнения Указом Президента РФ от 24.12.1993 г. № 2288, Федеральными законами от 30.06.2002 г. № 78-ФЗ, от 21.07.1998 г., № 117-ФЗ, от 17.07.1999 г. № 177-ФЗ, от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ, от 30.12.2001 г., № 194-ФЗ, от 25.07.2002 г. № 116-ФЗ.
Таким образом, основной особенностью служебной дисциплины в органах внутренних дел является ее специальное нормативное регулирование. Правовую основу служебной дисциплины составляют федеральные законы, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, Положение о службе в органах внутренних дел Российской федерации, Присяга, контракт о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, приказы Министра внутренних дел Российской Федерации и прямых начальников.
1.3 Предмет и функции дисциплинарной практики в органах внутренних дел
Как правило, в служебной документации МВД РФ (указания, письма, рекомендации, отчеты и т.п.) термин «дисциплинарная практика» используется в узком смысле – как статистическое отражение правоприменения уполномоченными должностными лицами (начальниками или командирами) средств поощрений и дисциплинарных взысканий.
Важно отметить следующее, что все без исключения источники, в которых дается определение понятию «дисциплинарная практика», основу ее применения в обязательном порядке связывают с точным соблюдением законов, Присяги и других административно-правовых актов, регулирующих дисциплину. В зависимости от того как соблюдаются нормы, регулирующие дисциплину, применяются средства поощрения или взыскания, т.е., речь идет о юридическом процессе, который характеризуется следующими признаками: это сознательная и целенаправленная деятельность, состоящая в реализации властных полномочий субъектами публичной власти, запрограммированной на достижение определенного юридического результата; это решение индивидуально-конкретных дел; он документируется, промежуточные и окончательные итоги процесса отражаются в официальных документах; имеется развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами[40]. Таким образом, можно предположить, что речь идет о юридическом процессе или правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов, т.е. юридической практике.
В научной литературе под юридической практикой понимают – «деятельность компетентных субъектов по изданию (толкованию, применению и т.п.) юридических предписаний, взятая в единстве с накопленным социально-правовым опытом»[41].
Основным элементом дисциплинарной практики является правоприменительная или правореализационная практика. В отличие от правотворческой, она «представляет собой единство властной деятельности компетентных органов, направленной на вынесение индивидуально-конкретных предписаний, и выработанного в ходе такой деятельности правового опыта»[42].
Анализируя составляющие правоприменительной дисциплинарной практики, можно предположить, что процессуальная деятельность субъектов дисциплинарной практики есть «совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата»[43]. В данном случае под результатом необходимо понимать позитивные качества служебной дисциплины. Исходя из смысла общенаучных правовых методов государственного управления – принуждения и поощрения – правовыми средствами метода принуждения являются меры дисциплинарной ответственности – взыскания, а метода поощрения – собственно поощрения.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что элементами процессуальной деятельности субъектов дисциплинарной практики являются: процедурная деятельность по применению мер дисциплинарных поощрений и юрисдикционная деятельность по применению мер дисциплинарной ответственности. Учитывая, что Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»[44] служба в органах внутренних дел выделена в отдельный вид государственной службы – правоохранительную то, по нашему мнению, и процедурная и юрисдикционная деятельность субъектов дисциплинарной практики органов внутренних дел нуждается в дальнейшем изучении и правовой регламентации.
Фиксация результатов правореализационной практики осуществляется в административно-правовых актах (как правило, в приказах), издаваемых субъектами дисциплинарной практики.
При изучении дисциплинарной практики часто встречаются случаи, когда дисциплинарное взыскание накладывается за совершение проступка без указания конкретного нарушения, а с общей формулировкой. Например, «за халатное исполнение служебных обязанностей», «за халатность», «за низкую дисциплинированность».[45] Такие формулировки допустимы при производстве записей в служебных карточках. Однако в этом случае целесообразно иметь материалы разбирательства в письменной форме с указанием в них нарушений конкретных норм, установленных нормативными документами.
Учет результатов правореализационной практики по применению мер дисциплинарных поощрений и взысканий в органах внутренних дел осуществляется кадровыми подразделениями[46]. Все поощрения и дисциплинарные взыскания, за исключением объявленных устно, подлежат учету в служебных карточках и послужных списках личных дел сотрудников.
Из сказанного следует, что предметом дисциплинарной практики в органах внутренних дел является совокупность общественных отношений, возникающих на основании применения законов в процессе организации и деятельности командиров и начальников, наделенных дисциплинарной властью по применению мер дисциплинарных поощрений и взысканий.
Анализируя вышеизложенное, мы можем сформулировать определение дисциплинарной практики в органах внутренних дел – это основанная на законах юридическая деятельность начальников органов внутренних дел и их подразделений в процессе оценки служебной дисциплины подчиненных, выраженная в форме издания индивидуальных правовых актов по применению мер дисциплинарных поощрений и взысканий, объективированная в статистической информации.
Функции дисциплинарной практики проявляются на двух уровнях:
– на внешнем, когда роль, которую выполняет социальный институт или система относительно потребностей или интересов всей социальной системы государства, общества, т.е. организации (системы) более высокого уровня. Так, институт дисциплинарной практики в органах внутренних дел, являясь типом практики юридической, выполняет свою роль внутри системы органов исполнительной власти;
– на внутреннем – когда роль, которая ставится в зависимость и наблюдается между различными компонентами единого социального процесса, когда изменения одной части системы оказываются производными от изменений в другой ее части. Например, изменив (ужесточив или ослабив) нормы дисциплинарной ответственности за какой-либо вид дисциплинарных проступков, правомерно и логично ожидать изменений в правоотношениях субъектов дисциплинарной практики.[47]
Кроме общесоциальных можно выделить две основные собственно юридические функции дисциплинарной практики: регулятивную и охранительную.
Несколько иные, разнообразные, имеющие свои специфические оттенки относительно дисциплинарной ответственности, ее функций высказывает Д.А. Липинский.[48]
Регулятивная функция дисциплинарной ответственности принимает участие в закреплении и упорядочивании трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений по организации труда и управлению трудом, профессиональной подготовке, социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений. Регулятивная функция дисциплинарной ответственности осуществляется с помощью не только обязанностей, но и поощрений. Поощрение – наиболее действенный стимул для добросовестного выполнения своих обязанностей и сверхнормативного поведения.
Превентивная функция дисциплинарной ответственности тесно взаимосвязана с регулятивной функцией, но если последняя осуществляется преимущественно путем установления обязанностей, поощрений и закрепления составов правомерного поведения, то превентивная осуществляется как путем установления обязанностей, так и посредством установления составов правонарушений и психологического воздействия на субъекта угрозой применения дисциплинарной санкции. Для формирования поведения некоторых субъектов недостаточно воздействия методами убеждения, тогда и используется угроза реализации дисциплинарной санкции. Превентивная функция дисциплинарной ответственности призвана не допустить нарушения регулятивного правоотношения и реализации карательной функции.[49]
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
